公证调解：挺在最前端的诉源治理路径（下）
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四、问题及应对：公证调解之完善路径
诚然，面对多元化纠纷解决机制从“ADR→ODR→ODP”的发展新趋势，公证行业有必要从有利于诉源治理、前端疏导的角度出发，在大调解体系内重新检视公证调解的天然优势，重新定义公证调解的重大价值。近年来的创新实践表明，公证调解的多重制度优势在多元化纠纷解决机制中的价值越来越凸显，也越来越成为“加强矛盾纠纷源头预防、 前端化解、关口把控”不可或缺的首要环节，但不得不面对的是，现实存在的一系列问题局限了公证调解优势的进一步发挥，需要寻求较稳妥的应对之策为公证调解的未来发展留足空间。
（一）立法支持
“公证调解”从曾经的无人问津到如今的备受关注，实际上得益于多元纠纷解决路径从后端向前端的重心转移，得益于“ODP”的理念革新和“诉源治理”的探索实践。然而，综观“公证调解”近年来的不断创新与拓展，早已全方位“越界”，脱离了《公证程序规则》的规定，已经完全不再是原初的样貌。诚如前文述及，如今的公证调解已完成变身，演化成一个“集事前预防、事中监控和事后解纷于一体”、“覆盖全业务、全时空、全链条的综合服务”在内的整体性概念，各地公证机构在参与司法辅助事务中也都在不断致力于丰富和延展这一整体性概念的“内涵”，比如，昆明市明信公证处的司法辅助工作即以公证调解为中心，围绕这一中心构建起一整套涵盖法律文书送达、纠纷调解、调查取证、财产保全、参与执行的全业务、全流程、全覆盖的综合服务体系，实现公证对司法辅助事务的全面承接。
然而，面对在这样的认知扩张和创新突破，立法却显得捉襟见肘，2020年修订《公证程序规则》时，业界未对“公证调解”给予必要关照实乃重大疏漏。尽管改革政策对此是宽容的、支持的，但单靠一句笼统的“坚持问题导向，大胆探索创新”的精神引领是不够的。立法规定和现实情况的巨大反差，倘若长期存在、悬而不决，将会导致公证调解在先行探索实践中的成果屡遭质疑和诟病，而公证机构却无法自圆其说，只能以“当事人意思自治”作为解释其“野蛮”生长的唯一正当逻辑，长此以往，将折损公证调解自身的制度尊严和信服力。
诚然，根植于现代法治土壤中的多元化纠纷解决机制，本身是包容、开放、可以动态调适的体系，公证调解以其天然的制度优势本应获取更加有利发挥其功能和价值的空间和平台，但目前立法对于公证调解职能主体、事项范围、程序规范、时空维度、法律效力等方面的不当限制，无疑暴露出视野过于狭隘的缺憾，这与公证调解应然的价值定位不相匹配，因此，有必要在实践已经先行、理论逐步跟上的情况下，尽快启动相关规章制度的修订完善工作，夯实立法之基，弥合规范与现实之间的“逻辑不自洽”的矛盾，使得公证调解的正当存续和价值发挥获得充分的立法支持。
（二）制度对接
为更好地满足社会多层次多样化的司法需求，近年来的司法供给侧改革不断致力于构建”源头预防、非诉挺前、多元化解、繁简分流的分层递进、衔接配套的一站式解纷路径”，以利于充分释放多元解纷与诉讼服务“1+1＞2”的体系化效应。
“一站式解纷路径”最核心的莫过于多元解纷方式如何与诉讼有效贯通、顺畅衔接的问题。《多元解纷意见》明确提出“加强与公证机构的对接”1。最高人民法院于2019年7月31日发布的《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》（以下简称“《双一站式建设意见》”）从 “完善诉前多元解纷联动衔接机制”、“建设类型化专业化调解平台”、“完善诉调一体对接机制”等方面提出了十多项工作措施。《最高人民法院关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》（法发〔2021〕25号）（以下简称“《实施意见》”）也提出“拓宽与政府部门对接途径，加大与人民调解、行业专业调解、行政调解、律师调解、仲裁、公证等衔接”、“完善诉讼与非诉讼实质性对接机制”等，强调以法院调解平台为依托，强化非诉与诉讼之间的平台、机制、人员和保障等方面的具体对接。就公证调解而言，衔接机制主要包括主体方面的衔接、程序方面的衔接、效力确认的衔接以及执行程序的衔接。由于缺乏统一规范的操作流程和衔接机制，各地操作五花八门、不一而足：
1.主体衔接。主要是公证机构参与的调解中，如果一个案件存在两个以上的调解职能主体，不同职能主体有不同的职责内容、受不同的职责规范限制，相互之间即存在一种协调、顺承关系，需要彼此协同配合、互助互促。例如，在公安机关、检察机关和人民法院等依法调解相关纠纷案件过程中，邀请公证机构及公证员共同参与调解、化解矛盾纠纷，就存在互联互动、共融共促的问题。
2.程序衔接。主要是指从一种解纷方式转向另一种解纷方式的程序衔接，既包括非诉讼途径之间的衔接，也包括诉讼与非诉讼途径之间的衔接。而作为正在处理纠纷的职能主体，需要在制度层面或法律依据上告知当事人为其指明救济路径2，才能有利于不同解纷方式之间更好更顺地对接。
3.效力衔接。《人民调解法》规定了人民调解协议的司法确认程序，这是调解协议的效力衔接；同时，根据《公证法》、《多元解纷意见》等规定，对于具有给付内容的和解协议及调解协议，当事人可以向公证机构申请办理债权文书公证，这也是调解协议在效力上的衔接。但是，需要注意的是，根据《特邀调解规定》，委派调解达成的调解协议，当事人可以依照《民事诉讼法》、《人民调解法》等规定申请司法确认。而《民事诉讼法》、《人民调解法》仅规定了人民调解协议可以申请司法确认。换言之，司法确认范围仅限定在人民调解协议，而事实上，基层丰富的多元解纷改革实践早已经突破了法律规定的字面理解。如果仍将司法确认范围限定在人民调解协议，势必影响当事人对多元化调解方式的自主选择，限缩立案登记与多元解纷的衔接渠道，制约多元调解功能，削弱纠纷分流实效。3最高人民法院也已在发布的《若干意见》中对此作了解释，明确其他调解达成的协议，当事人可以向人民法院申请司法确认。4
另外，在调解协议效力的跨境跨域衔接方面，对于涉外涉港澳台的纠纷，经调解达成调解协议的，可通过公证或司法协助或根据所签署的双边条约、多边条约规定的对等条件进行互认与执行，但实践中，这方面的衔接工作仍显薄弱、难以推进，不利于国际化法治化营商环境的营造，故，各地政府也开始关注这一问题不断寻求有效、可行的应对举措。如2023年8月发布的《深圳市优化法治化营商环境工作方案（2023-2025年）》即强调“推进域内外规则衔接和机制对接”、“完善矛盾纠纷调处机制”等，并明确要求“推进深港澳规则衔接、完善内地与港澳诉讼调解对接、调解协议互认执行机制。”
4.执行衔接。《司辅试点通知》中关于公证参与执行的范围略显狭窄，实践中，已有公证机构在参与司法辅助事务中，综合运用保全证据、清点财产、现场监督（司法拍卖）、代办登记、代为保管、公证提存（资金监管）等手段助力推进执行程序的顺利进行；也有公证机构在参与行政辅助事务中，协助进行行政执法活动，参与查封扣押财产、强制拆除等直接涉及生命健康、重大财产权益的现场执法活动，参与留置送达、公告送达以及实施国有土地、房屋征收等容易引发争议的行政执法活动等。5
（三）技术赋能
从目前各地公证参与司法辅助事务试点工作中来看，涉足的领域有宽有窄，有的是借助信息技术的加持全面参与，有的依然是传统的线下作业，仅介入有限的调解等方面；同时，为此进行的信息化建设程度也参差不齐，技术手段支持也有强有弱，发展极不平衡。尽管如此，不可阻挡的是，“互联网+”的时代发展和“ODP”的理念革新，都要求推广现代信息技术在多元化纠纷解决和诉源治理中的运用。通过技术赋能创新在线纠纷解决方式，推动建立在线分案、在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，负责对诉至法院的案件进行在线导流，对适宜调解的纠纷引导当事人选择非诉方式解决；开展在线委派调解、委托调解，在线推送各类调解组织或者调解员进行调解，提供“菜单式”调解服务；开展在线“面对面”或“背靠背”式远程视频调解；办理司法确认案件或推送办理调解协议公证、依法赋予债权文书强制执行效力；负责特邀调解组织、特邀调解员名册在线管理，对在线诉调对接调解资源库进行资源优化整合，进一步扩大各地区特邀调解资源库，将更多符合条件的人民调解员、法学专家、退休法律工作者、行业性专业性调解组织、律师、公证员纳入特邀调解名册，尤其邀请具有涉外资格、经验丰富的公证员在涉外及涉港澳台民商事案件中参与调解，指引并对接相关调解协议的公证、认证手续；加强对调解工作的在线指导和协调，推动诉讼与非诉讼纠纷解决方式在路径切换、程序安排、效力确认、救济指引等方面的有机衔接；健全人民调解、司法调解、行政调解、商事调解、行业调解、公证调解等的联动工作体系和信息共享机制；加快与其他相关平台系统对接和数据共享，创新全流程在线源头治理模式，“一站式”预防化解纠纷；积极运用大数据、人工智能等信息化手段，实现诉源治理工作数据化、可视化，并确保每一流程信息数据安全合规，打造全程可留痕、可核查、可管控、可追溯的闭环工作机制，由此实现纠纷争议的案件预判、疏导分流、信息共享、资源整合、数据分析等全方位功能，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。
（四）经费保障
就各地公证机构参与司法辅助工作的现状而言，基本上体现了“公益性”、“非营利”，为加强司法辅助事务的工作保障，各地公证机构积极投入，收效显著但收益甚微，除个别公证机构略有盈余外，大多公证机构是亏本运作或处于收支平衡点，处于难以为继的尴尬窘境。无论充实队伍、配备人员还是人员培训，无论设施配置、设备支持还是信息化建设，加上引导更多群众选择公证手段预防和化解纠纷而对公证所进行的工作宣传，可以说，各公证机构在纠纷源头预防和多元化解的工作中投入了诸多人、财、物，但能争取的财政经费支持极其有限，无法保障该项工作的可持续推进，也在一定程度上挫伤了公证机构的积极性。
事实上，在公证参与司法辅助的经费保障方面，《多元解纷意见》早已明确“各级人民法院要主动争取党委和政府的支持，将纠纷解决经费纳入财政专项预算，积极探索以购买服务等方式将纠纷解决委托给社会力量承担”。《司辅试点通知》也要求“试点地方各级人民法院、司法行政机关要结合工作实际，争取党委政法委、财政等部门的支持配合，采取政府购买服务等方式引入公证机构参与司法辅助事务，为试点工作提供必要的经费、场地、设施等，保障试点工作的深入开展”。
在公证参与行政辅助事务方面，司法部 财政部共同发布的《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》（司发通〔2020〕72号）也同样已经明确将“政府向社会公众提供的公共法律服务”、“政府履职所需辅助性法律服务”等依法纳入政府购买服务指导性目录6，其中列举了“公益性公证”、“为行政活动办理合同证明、权利确认、保全证据、现场监督等公证”。
总之，各地公证机构在参与司法辅助事务、参与行政辅助事务方面，需要通盘考虑“ADR→ODR→ODP”的时代发展趋势，立足长远视角，厚植发展根基，主动采取有效措施应对目前的“鸡肋”式发展瓶颈，不仅要用好用足公证自身的制度优势大胆开拓创新，拓宽业务领域、深挖业务资源并做精做强，同时也要用活用实上述经费政策，加快进行沟通协调，研究解决有用政策如何更好落地实施的问题，在获得充足的经费保障支持后可通过招才引智汇聚优质资源，撬动行业整体的高质量发展，为多元解纷和诉源治理贡献更强大的公证力量。
注解：
1.《多元解纷意见》第11条规定：“加强与公证机构的对接。支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明，支持公证机构对当事人达成的债权债务合同以及具有给付内容的和解协议、调解协议办理债权文书公证，支持公证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务，在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务。依法执行公证债权文书。”
2.如《人民调解法》第18条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知 当事人向人民调解委员会申请调解。”《人民调解法》第32条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议的，当事人之间就调解协议的 履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。”
3.龙飞《论多元化纠纷解决机制的衔接问题》，载于《中国应用法学》2019年第6期。
4.《若干意见》明确规定：“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力”。
5.《广东省公证协会关于公证参与行政执法事务的办证指引》第四条规定：“行政执法主体可以就以下执法活动申请公证：（1）查封扣押财产、强制拆除等直接涉及生命健康、重大财产权益的现场执法活动。（2）留置送达、公告送达等容易引发争议的行政执法活动。（3）实施国有土地、房屋征收的执法全过程或者部分过程。其中，国有土地、房屋征收前，可以申请对国有土地、房屋的现状，国有土地、房屋的测绘行为，物品清点行为等办理证据保全公证。（4）其他现场检查、调查取证、证据保全、举行听证、强制执行等行政执法活动，行政执法主体认为存在执法风险的。（5）其他公证机构认为符合保全证据公证条件的行政执法现场和活动。”
6.《司法部 财政部关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》明确下列法律服务事项可以依法纳入政府购买服务指导性目录：（一）政府向社会公众提供的公共法律服务。主要是政府为保障和改善民生，促进基层依法治理，维护社会和谐稳定，委托律师、基层法律服务工作者等社会力量向公民、法人和其他组织提供的公共性、公益性、普惠性、兜底性的法律服务，包括：法律援助服务；值班律师法律帮助服务；村（居）法律顾问服务；法治宣传教育服务；人民调解服务；公共法律服务热线、网络、实体平台法律咨询服务；公益性律师调解、律师代理申诉、律师化解涉法涉诉信访案件服务；公益性公证、司法鉴定服务；仲裁委员会参与基层纠纷解决服务；等等。(二) 政府履职所需辅助性法律服务。主要是政府委托律师、基层法律服务工作者等社会力量提供的政府法律顾问服务及其他辅助性法律服务，包括：参与重大决策、重大执法决定合法性审查，为重大决策、重大行政行为提供法律意见；参与法律法规规章、党内法规和规范性文件的起草论证；参与合作项目的洽谈，起草、修改重要的法律文书或者合同；参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；参与法治建设相关调研、培训、督察等工作；为行政活动办理合同证明、权利确认、保全证据、现场监督等公证；等等。 实施政府购买法律服务的部门负责将符合规定的法律服务事项纳入本部门政府购买服务指导性目录，根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况，按程序及时对目录进行动态调整。
