昆明市明信公共法律服务研究中心课题组：在当前形势下进一步发挥公证在不动产交易中职能和作用的路径研究

【编者按】

2024年，为紧扣公证行业发展重大理论与现实问题，为公共法律服务体系建设提供更坚实的智力支撑，昆明市明信公共法律服务研究中心围绕“当前形势下如何进一步发挥公证在不动产交易中的职能作用”等多项课题组建课题组开展深入研究并形成系列成果。其中公证与不动产的研究成果刊发在《中国公证》杂志2025年第6期的“公证规范优质”专栏中。本文系根据研究报告原文编辑整理而成，撰写人暨课题组成员为葛宇峰、张瑜明。

2025年4月，司法部启动“公证规范优质”行动，要求公证行业以人民为中心，全面提升服务质量和公信力。在公证业务结构中，不动产公证长期占据近50%的核心比重，其转型成效直接影响行业整体发展。本报告立足新形势，系统梳理不动产公证发展现状，剖析创新模式经验，揭示深层次问题，提出适配新时代的解决方案，助力公证行业在保障交易安全、服务民生需求中实现高质量发展。

一、不动产公证业务发展现状与创新实践

（一）主流业务萎缩与转型压力

传统不动产公证以“证明型”业务为核心，涵盖合同公证、委托公证、继承公证、声明书公证、保全证据公证等类型。此类业务高度依赖行政要求与房地产市场波动，其特征主要体现在三个方面：一是被动性。业务量受登记部门政策和技术变革直接影响，如登记机构推行远程视频和人脸识别后，委托类公证显著减少。二是路径依赖。业务流程固化于“申请—出证—使用”线性模式，难以适应数字化治理趋势。三是价值弱化。2016年《不动产登记暂行条例实施细则》将公证文书从“登记依据”降格为“可替代的证据材料”，削弱其法律品格。

数据表明，近几年，全国继承、赠与等核心不动产公证量均呈下降趋势，且疫情与政务数字化进一步加速了该进程。传统不动产公证业务面临着严重的“去公证化”“公证客体化”及“公证边缘化”危机。

（二）地方创新举措的探索与局限

面对传统业务下滑趋势，为应对发展危机，各地公证处纷纷开始行动，从业务创新、模式创新和服务创新三个方面开展了探索实践。一是业务创新，包括遗嘱保管、居住权公证、带押（带封）过户公证、意定监护公证、遗嘱信托公证、遗产管理人公证等。二是模式创新，如“公证+”集成服务、不动产资金“公证监管”、公证“登记”、公证“存证”、未登记的不动产转让合同公证、“身后一件事”集成创新（浙江海宁“身后一件事”平台，联动30个部门实现遗产查询、继承、过户“一网通办”）。三是服务创新，如远程视频公证、不动产调查服务（如绍兴柯桥模式）、二手房公证处挂牌交易、二手房交易税收及过户代办服务。

分析下来，上述创新实践的底层逻辑并不复杂，主要包括对传统业务的改造、新业务开拓、多业务集成和“公信力+”。如以登记为核心的车位车库登记便属于依靠公证行业公信力支撑起来的创新。通过上述创新，公证处的生存情况得到有效改善，同时也增强了行业信心、行业知名度，锻炼了公证人员的能力，其中部分举措在行业形成了可复制的典型经验。然而，深入剖析后不难发现，上述创新实践并非没有隐忧。具体而言，部分创新背后的主体实为商业技术公司，公证机构成为商业公司“落地用户”，收入分成而法律风险由公证机构承担；除了业务集成、“公信力+”创新途径外，其他创新均局限于原业务的改进或挖掘，创新思维尚未突破；有的举措已突破现有法规规定（如对无法定登记资格的不动产直接由公证机构登记发证），有的则已超出公证行业的承载范围，之所以能够成功主要依赖各地政府力量，甚至是机缘巧合。

（三）典型模式剖析：昆明与杭州路径

这些创新举措中有两类非主流的典型模式尤为值得我们关注：其一是昆明模式，它以不断适应局势“推陈出新”为特点；其二是杭州模式，它正处于“方兴未艾”的发展阶段。

1.昆明模式：职能拓展型

“昆明模式”首创于云南省昆明市明信公证处。2002年左右，明信公证处开始反思“拿证来证”“坐堂而证”模式，为了有效解决群众获得法律咨询帮助难、确保意思真实难、证据材料收集难、产权办理难的问题，该公证处在认真梳理流程后，根据当事人的自愿申请，在二手房交易领域推出“全程代办”公证服务，并逐步向前后端及其他领域延伸，最终形成了不动产领域的综合法律服务模式。

该模式兼具法律和社会层面价值，成功并非偶然。法律层面，在实体法领域辅助当事人意思表示，体现传统公证人功能，预防交易争议；在登记程序法领域，将当事人分散的登记申请意思表示转化为公证机构集约代为申请，体现转达功能，减轻登记机构风险和负担；在公证法和程序领域，串联线性程序、并联分散业务，设计新的不动产业务模式，形成“系统化”优势，有助于提高公证质量和规则实施。社会效果层面，提高公众接受度，将义务客体感受模式转变为权利主体模式，是服务模式重大变革；运用“沟通”职能，使公证机构成为不动产交易中心，实现资源整合、服务集中和功能聚合，优化社会资源；通过“沟通”和市场机制实现社会的组织作用，让“最多跑一次”等政务服务模式多年前就得以体现。

2.杭州模式：公信力技术赋能

不动产公证的杭州模式由杭州市公证处于2020年左右首创，典型如曾经被央视报道的杭州市国立公证处。该模式涵盖商品房、二手房、不能进行物权登记的车库车位等不动产领域，运用了公证证明、监督、沟通、服务等几乎全部职能，形成了系统性业务体系。其主要做法为商品房销售领域的认购摇号公证、二手房交易领域的自主交易服务以及不具备登记资格的不动产权益方面的“车位使用权公证备案平台”服务。

该模式展现出鲜明的市场导向性，能在市场机制失灵（如商品房摇号）、市场机制不够灵活（如二手房交易）或政府基础服务缺位（如车位车库问题）时，敏锐地运用公证公信力提供高性价比服务。其核心显著依赖于公证公信力的引领：无论是摇号实施、二手房资金提存保障还是车位问题解决，都根植于此，缺乏公信力支撑则模式难以为继。同时，该模式呈现出构建“公证服务闭环”的明显趋势，从商品房摇号介入起步，延伸至二手房自助挂牌及未登记车位车库问题，逐步形成了一个以公信力为引领的不动产公证服务链条。此外，模式具有较强可复制性。公证服务从房产入市（摇号）的起点切入，二手房交易与车位问题可视为产业链及服务链的自然延伸。无论城市规模大小，房地产领域均存在类似痛点，模式中各环节（如仅需行政支持的二手房自主挂牌）均可被异地公证机构相对容易地复制推广。

3.“昆明模式”与“杭州模式”的思考

昆明与杭州公证模式均以公证公信力为核心支撑，通过组合运用证明、提存、代办等多元业务满足市场交易安全需求，并兼顾政府管制秩序与市场活力的平衡。可以说，两种模式在社会治理层面均有可观价值，但就未来发展而言，却也面临极大挑战。

昆明模式：一是不动产实体法及登记程序法层面缺乏立法支持。大陆法系国家普遍以土地登记制度为核心，国家机关天然承担交易真实性审查义务，导致法定强制公证制度持续弱化（法德等国及亚洲地区均呈现此趋势）；二是资源整合竞争力不足。公证机构地域性强，缺乏全国性整合基础，面对行政组织、商业平台（如贝壳）及社会组织（如中华遗嘱库）的同类服务缺乏优势；三是人力密集型运营成本承压。其规模依赖型模式在交易量下滑时易引发人力成本困境及内部价格竞争，同时面临中小机构在带押过户等细分领域的特色服务冲击。

杭州模式：一是市场波动敏感性高，此为服务行业共性软肋；二是公信力依赖特定环境。若脱离公证行业抽象公信力，其摇号、提存及车位“公证登记”服务竞争力将锐减，且公信力增效需要商业化氛围、陌生人社会、监管薄弱及付费意愿等条件支撑，更适配地级以上城市；三是公信力存在双重不确定性。事实层面依赖机构业务系统的设计运营能力，自媒体时代任何失误均易引发系统性信任危机；法律层面若未来公证法削弱提存登记职能，或车位被纳入不动产登记范围，模式优势将消失。

二、不动产公证的现实资源与需求分析

为构建一种在当前社会实践中可行的新形势下不动产公证业务体系，必须对公证业务的依靠力量（包括理论和现实中可为公证所用的资源）进行全面审视和盘点，我们称之为现实资源。同时也要紧紧抓住其现实需求，方能在创新探索时不脱离实际。

（一）不动产公证的现实资源

1.理论支撑。传统理论认为不动产公证的核心价值在于其独特的公共服务属性：

（1）实质审查。即不动产登记机构无力审查或无暇审查，公证机构有能力有时间审查。

（2）意思表示的保护。即认为契约自由不是绝对的，公证机构代表国家对当事人意思表示进行必要的引导。

（3）证据效力。即不动产转移契约均需书面形式，而公证形式是证据效力最强的书面形式，不动产登记机构可直接采信。

（4）警示效果。即通过公证员的释法明理、提示告知，让当事人明确风险，慎重行事。从而减少和预防纠纷。

（5）代替赔偿。即公证保险赔偿代替不动产登记国家赔偿。

2.规范资源。当前不动产公证面临严峻的法律资源匮乏的挑战：

（1）《公证法》要求的“法律、行政法规”层面的不动产法定公证资源目前为零。

（2）《中华人民共和国民法典》规定的明确有“公证”一词的条款3条，涉及赠与、收养、遗嘱；《中华人民共和国民事诉讼法》涉及公证效力的条款3条，涉及证据效力、强制执行效力。

（3）行政法规规定明确有“公证”的1条，即国务院《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》，涉及纳税申报材料。

（4）因根据《公证法》第十一条规定，法律、行政法规以下的规章、地方性法规、行政规范性文件均无权设定“公证申请义务”，故所谓的《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记规程》等规定的“必须公证”内容，均无法经受司法裁判与行政复议的检验，对各地公证行业影响极大。

3.实践习惯。经过多年的实践，从登记机构、中介机构到当事人，都还未能完全从过去的习惯中走出来，同时过去实践所积累的信息、技能等，也为不动产公证的持续存在提供了一定空间。如，历年积累的遗嘱公证、不动产继承、析产公证信息档案，是不动产登记部门“核查”的重要信息源；再如，房地产开发商、不动产中介人员因交易风险规避而选择公证，等等。

（二）不动产公证的需求分析

不动产公证作为法律供给，须满足社会需要并跟上需求变化节奏。其需满足的需求大致如下：

1.传统安全需求：包括交易、登记秩序和转型的安全。目前，公证提供的是“转型的安全”，即登记部门“去公证化”时，公证需“有序稳定”退出。

2.效率提升与交易成本降低需求：公证提存费用低、公信力高，委托公证更经济，公证书可免除举证及信任成本。

3.社会治理需求：通过公证使权利义务具有法律确定性，从而达到预防纠纷的目的；通过公证证据效力、强制执行效力的发挥，以及公证员参与调解工作，高效解决纠纷。

三、不动产公证所面临的问题和挑战

通过前述不动产公证现状和创新举措研究，结合不动产现实资源和需求剖析，可以清晰地总结出现时不动产公证存在的问题和挑战。

1.法定公证业务欠缺，且难以在现有公证法框架中弥补。司法部建设部1991年联合文件废止后，因公证法第11条第2款将申请公证作为一项义务，在不转变公证法该款立法理念的情况下（仅调整表述难以转变公证法实施近20年的影响），不动产法定公证较难确立。

2.公证行业在不动产领域创新自主性不强，形势较为被动。其实这也是法律服务行业的普遍现象，服务对象（不动产行业）的波动直接影响公证行业。

3.公证行业的发展理念有待于提升格局。在生存和发展压力下，公证机构一般会围绕着“收费”为中心转，谋求发展以“成效比”即公证成本和公证收费的效益比为中心考虑。导致了有些创新是减少成本为目的而不是公证预防职责为目的。较为急功近利，给社会观感不佳，从而在政治和道德的层面上导致风险。

4.公证行业法治能力有待于提升。相比律师、法官来看，公证行业培训、学习不可谓不多，但对于法治理念、理论、理解的深层学习不多，而理论的厚度决定了现实中业务的深度和广度。

以上这些问题，除客观的法定公证欠缺外，公证行业本身存在的不足综合反映在不动产公证创新和发展中的挑战就是：政治意识不强、自主性不够、法治能力不高。

四、深化不动产公证职能的解决方案

基于对不动产公证中存在的问题和挑战的总结，及对业务、模式、服务三个创新维度下种种创新举措的内涵及其成因进行了细致探讨，根据不动产公证的发展资源和现实需求，本研究能够明确揭示不动产业务体系的发展路径与方法如下。

（一）针对问题和挑战，重塑五个重要认知

1.深刻领会并践行“政治上看，法治上办”的新时代公证员职业操守与安身立命意识。这是公证事业生存发展核心和工作根本遵循。公证发展历程证明，不从政治上看会成社会指责对象，不从法治上办难创新、难避风险、难与时俱进。

2.树立“新质生产力”发展理念。公证行业在提供立法建议、筹划发展、拓展业务、办理公证等方面，要运用新思维、学习新法理、思考新手段，避免守旧，反思落后。

3.坚持公证行业主体性原则。避免沦为技术、商业公司及律师行业从属，缺乏自主性会使公证行业法律地位如同“无民事行为能力人”，其他行业难以真正尊重。

4.构建公证产业价值链体系。实现创新链、产业链、资金链（成本）、人才链、发展意识链“五链深度融合”。不局限于创新业务临时宣传和乍现式创新，要打造五链协同发展。

5.守住公证“预防性法律制度”和“公共法律服务体系”新时代定位。避免创新引发行业系统性风险，防止被公众视为“商业增信掮客”，“公信力 +”不应无限扩展到高风险商业领域。

（二）不动产公证业务途径之一：立法途径

1.不动产登记法制订途径

从各国不动产交易的实际情况来看，无论是英美法系还是大陆法系国家，基本是由法律专业人士承担过程中的法律事务，其中在英美法系国家（如美国部分州强制要求房产交易必须由执业律师参与），主要由律师主导合同磋商、拟定、产权调查及交易履行等核心法律环节；在大陆法系国家，则普遍由公证人承担关键职责，包括合同的强制认证、产权合法性审查、税费计算及监督交割等。而行政登记人员仅负责形式审查与产权变更登记，不介入实质法律事务；房产经纪（中介）人员则严格受限，无权起草、解释合同或提供法律服务，其角色主要限于市场撮合。

通过法律专业人士主导交易过程的法律事务，可以为交易安全提供制度性保障，能有效阻断“阴阳合同”及故意性漏税行为。如在真实性审查方面，法律专业人士通过核验交易背景、资金流向及合同一致性，消除价格造假空间；在税务合规方面，可以直接适用税法规则并监督执行，等等。

上述实践经验是值得我们借鉴的。结合我国国情实际，我们可以考虑通过不动产登记法的制订确立相应安全保障机制：

一是在不动产登记法“登记程序”层面，围绕“登记请求权”行使的条件进行公证，以确认条件的成就。具体而言，包括确认当事人申请资格，如监护公证、利害关系证明、遗产管理人任职公证等。此外，还包括免除当事人或关系人到场义务的公证，如委托公证、权利人同意登记的同意书公证。同时，公证在辅助不同法域间司法协作方面发挥作用，如外文文本公证、护照公证等。最后，公证用于确认登记请求权的变更、转移、消灭，如主体变更、主体行使行为能力转移、内容变更、消灭等情形。

二是在不动产登记法与物权变动实体法交叉领域（需登记官确认登记原因事实真实、合法、有效），围绕“登记请求权”的内容标的进行公证，确认申请人实体法上处分权和原因事实的真实、合法、有效。比如确认登记原因事实真实、合法、有效，登记原因包括因抵押、赠与、买卖等法律行为的物权变动，其意思表示需真实、合法、有效，因继承等法律事件的物权变动，事件需真实、有效。例如对当事人处分权的确认，登记官职责限于审查登记申请中的物权合意（某些情况简化为仅审查登记承诺），典型的处分权证明，如监护人对被监护人不动产的处分、遗产管理人对遗产的处分、含处分内容委托的公证，本质是代替登记官审查处分权。再如对登记原因事实的真实性、合法性、有效性进行确认，登记原因涵盖因法律行为致物权变动的实体法意思表示，以及因法律事件发生的物权变动。

三是在登记审查中作为“最后的证明方法”，即优势证据。不动产登记审查先由登记官依职权判断，若无法明确判断，有权要求申请人提交补充材料；若补充材料仍无法明确判断，可要求申请人提供公证证明。如澳门《登记法典》和《深圳房地产登记条例》对此程序有明确规定。

2.公证法修订途径

针对《公证法》修订，首要任务是破除业务发展桎梏。现行法第11条第2款将“法定公证事项”定义为公民义务，违背公证作为“预防性法律制度”的公共属性，建议删除或修改为“律、法规规定应当公证的事项，公证机构应当予以办理。”既明确了公证机构对当事人申请权的受理义务，又为地方性法规规定公证留下空间。

3.地方立法途径

地方性法规是不动产公证的关键突破口。依据《中华人民共和国立法法》第八十一条，设区的市及省级立法机关在“城乡建设与管理”“基层治理”领域享有立法权，且该授权条款（2015年新增）效力优先于《公证法》第十一条第2款对“法定公证”层级的限制。因此，地方可自主规定不动产公证事项。

4.民事程序立法途径

当前，国家将公证职能定位为“预防性法律制度和公共法律服务”。因其预防性法律制度属性，公证不归为解决纠纷的法律，不属于民事诉讼法范畴；作为公共法律服务关键部分，它是民事实体法实施的延伸，即民事施行法。所以，公证行业要深刻理解并铭记公证法在新时代法律体系中的重新定位。参与民事执行法立法时，应积极提出建议，建议不应局限于公证对实体法律关系的“证明效力”，而需借鉴不动产登记法立法经验，从预防性司法角度，就人民申请权、意思表示、申请承诺等民事程序法层面提出建设性意见。

（三）不动产公证业务途径之二：目前可发展业务的方向、途径、模式

本研究认为，目前不动产公证可发展的业务体系有：

1.以非证事务为抓手的“公信力+”。即前述以登记、咨询、调解、提存、保管为抓手的公证行业“公信力+”不动产业务体系。例如，以登记为抓手的车位车库业务、以咨询为抓手的不动产事务云平台、以不动产提存为抓手的“公信力+需要处置的不动产场景”、以不动产保管为抓手的“公信力+需要保管的场景”等。

2.以新质生产力为理念的集成改革。即前述海宁“身后一件事”集成改革模式。例如，以农村不动产登记发证为集成对象的公证全套服务体系，以农村土地承包经营权生效（合同签订即可生效，非登记生效）为集成对象的公证土地承包经营权服务平台等。

3.以预防和解决纠纷效果的“公证工具箱”模块设计。如前述“带押过户”“带封过户”公证服务模块。对于此类预防和解决纠纷的公证业务体系，可以做成“公证工具箱”模式。

4.以产业链为引导的平台、前后端一体化。即前述对传统业务的改造升级。例如，将“继承公证”重心转为“遗产管理服务”，将夫妻财产约定“协议公证”重心转换为“协议履行服务”，将“家庭财产协议”的重心转换为“家庭会议现场监督或保全”公证等。

来源：公证文选