王莹莹、耿申：打破市场准入隐性壁垒 护航民营经济高质量发展

西北政法大学教授、“一带一路”营商环境研究院院长 王莹莹；西北政法大学民商法学博士研究生 耿申

>>3月3日，在西班牙巴塞罗那举行的2025年世界移动通信大会上，人们参观TECNO展区。 新华社记者 赵丁喆/摄

市场准入制度是社会主义市场经济制度的基础组成部分，在市场准入门槛、行政办事效率、执行成本控制等方面直接影响着民营企业的发展及营商体验。党的二十届三中全会提出，要“完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境”。今年政府工作报告也指出，加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入等制约经济循环的卡点堵点。以“构建开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监管有力的市场准入制度体系”为目标导向，当前急需打破市场准入隐性壁垒，扫清妨碍平等准入的体制、机制性因素，以公平市场竞争推动实现资源配置效率最优化，这既是激发民营企业创新动能、培植引领新质生产力发展的关键所在，也是优化营商环境、构建全国统一大市场的关键所在。法治是中国式现代化的重要保障，在这一过程中要坚持法治引领、以法促行，在法治轨道上破除市场准入隐性壁垒。

民营经济高质量发展呼唤平等市场准入

2025年2月，习近平总书记在民营企业座谈会上强调，“党和国家对民营经济发展的基本方针政策，已经纳入中国特色社会主义制度体系，将一以贯之坚持和落实，不能变，也不会变”“新时代新征程民营经济发展前景广阔、大有可为，广大民营企业和民营企业家大显身手正当其时”。这一最新重要论述阐释了民营经济在中国特色社会主义制度体系中的重要作用。2024下半年中国企业家信心指数报告显示，当前民营企业家重点关注的问题主要集中在经营成本高、投资效益低、内需不足、转型升级困难四个方面。特别是初创企业、中小微企业难以转型涉足新业态新领域，经营者追逐短期利益而创新停滞，市场产品、服务呈现出同质化现象，行业“内卷式”竞争严重。事实上，多数民营企业并非甘愿一成不变，囿于内卷的原因在于部分行业，尤其是新兴领域在准入门槛、资质条件上存在壁垒。市场准入环境作为科技创新引领新质生产力发展的闸门，其畅通程度直接决定着科技创新成果能否实现市场化、商业化。目前，破除行政审批过程中的市场准入壁垒已成为共识，但现行改革重点与既有研究主要集中于显性的准入壁垒。在“行政审批标准不一、程序不必要、环节不透明”等问题已得到基本矫治的情况下，应将市场准入制度改革的重点聚焦于隐性准入壁垒的破除，不仅要保证民营企业在新业态新领域的平等准入，还要保障其准入后的可持续发展，做到“扶上马”，再“送一程”。实践中，市场准入隐性壁垒具体表现在以下五个方面。

部分行业准入的资质门槛过高。当前，以行政许可为前置条件的行业准入仍存在“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”等现象，新兴领域的市场准入管理难以匹配创新发展需求。在公共服务领域，过高的资质门槛使其近乎成为垄断行业。以桥梁养护为例，桥梁养护资质的最低门槛要求企业需从事公路工程管理6年以上、近10年内合格完成中桥及以上等级的养护工程、拥有相应工种的中高级工不少于10人、企业净资产800万元以上等。目前桥梁养护市场基本处于封闭状态，多由桥梁管理部门下属单位或固定的合作企业来运营。

政府采购和招投标领域存在准入前置壁垒。这类准入前置壁垒主要源于定点采购、招标入库的采购惯例，如各级政府部门、国有企业常采用“先入库、再招标”的优中选优方式。各类入围库、资格库的设置，从源头处限制了中小企业的招投标资格；再如隐性的分类评级标准，导致初创企业因规模、资质等要素不达标被拒之门外。

备案制改革难以摆脱变相审批。为优化市场准入，部分经营许可已由审批制变更为备案制，但在实际执行时，“备案审批化”日渐成为常态。有关部门在备案事项中附设实质性审查要件，名为备案，实则审批；部分地区市场监管部门在备案程序中要求企业先提交材料进行“合规性预审”“技术性审核”，属于变相的前置审批；个别地区将备案后的“双随机”抽查改为备案前评估，让“事后监管”异化为“事前管控”，多出的评估周期增加了企业市场准入的时间成本。

特殊行业“能准入、难融入”。随着垄断行业市场化改革成效显现，越来越多的领域能够以资本开放或增量等方式让民营企业平等准入。但鉴于资本占比等原因，民营企业从中结算难、收益难。以政府和社会资本合作（PPP）新机制项目为例，民营企业投资加入后难以获得话语权和自主权，远期发展空间受限。再如民营支线铁路等行业，由于其上游企业处于天然垄断地位，导致要素配置不到位、市场协作不顺畅等问题突出，民营企业虽投入大量资金，但在收益上却存在较大不确定性。

地方保护主义阻碍公平竞争。地方保护主义是阻碍全国统一大市场构建、干扰市场主体准入准营的突出障碍。实践中，司法地域管辖在商业纠纷对抗中仍具有潜在的影响作用。部分地方政府对待本地企业与外地企业难以做到一视同仁，在政策补贴、公共设施采购等方面更青睐本地企业。

>>5月24日，在文博会北京展区，观众在泡泡玛特城市乐园展台前拍照。 新华社记者 肖恩楠/摄

以法治之力破除市场准入隐性壁垒

市场准入隐性壁垒不直接以法律条文或政策文件等形式存在，主要潜藏于复杂程序、行业惯例、地方保护之中，是立法预期与执法实效偏离的结果。“法治是最好的营商环境”，要推进市场准入法治化，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远作用，融合域外法治经验、本土法治示范以及司法案例启示，在法治轨道上破除市场准入隐性壁垒。

深圳、北京等城市破除准入壁垒的先进做法具有可推广示范意义。深圳市在2024年政府工作报告中指出，要“多在精准服务上做加法、在办事审批上做减法”，为此，深圳市政务服务和数据管理局按照“大模型+思维链”的思路，结合政府服务工作特点，依托人工智能技术构建出“深小i”等AI政务助手，以数字化公共服务破除准入隐性壁垒。北京市创新建立京津冀地区资质互认“白名单”机制，在建筑工程、医疗器械等二十多项领域实现资质互认，市场主体在跨区域经营时可实现资质共认无需重复办理，为区域协同发展、简化审批、克减地方保护提供了新思路新模式。据北京市市场监管局统计，该机制使企业跨区域经营材料精简度达60%，企业创办时间平均压缩至0.5个工作日，2024年上半年间跨区域经营企业数量同比增长43%。此外，上海市首创信用承诺准入模式，市场主体可凭“信用背书”避免“材料跑腿”，信用承诺可综合替代八十多项审批材料，优化市场准入程序的同时也有利于弘扬诚信营商理念，推动形成“守信畅行、失信难行”的统一信用大格局。

从涉市场准入行政诉讼典型案例中总结启示。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，也是推进市场准入法治化、打破隐性准入壁垒的重要监督手段与救济渠道。最高人民法院统计数据显示，近年来市场准入类行政案件数量稳定，近三年分别是19419件、20690件、17771件，占全部一审行政案件总数的6.6%、6.77%、6.12%。在“山东众某燃气公司诉济南市章丘区行政审批服务局行政许可案”中，审批部门核准原告公司涉案项目在前，项目竣工后住建局却以不符合专项规划为由不予办理经营许可证，导致原告公司信赖利益受损。该案反映出审批程序简化与行政部门之间协调不到位的问题，启示行政机关应加强职能配合，完善“审监衔接”机制，尊重与保护营商者的信赖利益。在“江苏省昆山宏某混凝土有限公司诉昆山市住建局限制开展生产经营活动案”中，原告公司受行政处罚依据的规范性文件，经审查程序发现逾越上位法，不当增设了企业义务，属于实质性干预企业正常经营活动。实践中，市场准入隐性壁垒有时也会以地方政府“红头文件”的形式潜在，对此要大力加强各地区公平竞争审查的刚性约束，定期评估、清理妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策文件，为市场准入法治化建设储备科学合理的制度供给。

世界银行营商环境成熟度评估体系可为打破市场准入隐性壁垒提供域外经验参考。在世界银行最新发布的“营商环境成熟度评估体系”（Business Ready）中，“市场准入”环节65项指标，从“市场准入监管政策”“企业可获得的公共服务和信息透明度”“市场准入时间和成本”三个维度开展评估，整体围绕“企业灵活性”与“社会效益”动态系统评价一个国家或地区的市场准入环境。纵观有关市场准入的指标体系可以发现，世界银行尤为重视监管法制质量与执法治理水平，这意味着健康的市场准入环境需要良法与善治的有机统一，进而达成制度预期与社会效果的统一。鉴此，市场准入壁垒尤其是隐性壁垒的破除应以制度保障为基石、以简化程序为核心、以信息共享为重点，逐步削减市场准入中的“强制主义”，剔除程序中不必要的实质性审查要件，深化改革以释放企业灵活性成效，借助互联网等技术丰富数字化公共服务供给，降低制度性交易成本，以制度化扭转政企间、行业间的信息不对称问题，推动市场准入领域由“行政主导”转向“法治驱动”。

>>4月25日，货轮在天津港20万吨级北航道内行驶。 新华社记者 赵子硕/摄

打破市场准入隐性壁垒的法治路径

完善市场准入负面清单机制，让“非禁即入”理念深入人心。市场准入壁垒的治理难点在于，部分行业、地区存在于合法与非法之间的“灰色地带”，准入规则不统一、边界模糊是最大的隐患。对此，首先，应逐步实施并完善全国统一的市场准入负面清单管理模式，根据立法法将地方性文件、临时性准入措施纳入负面清单管理，严禁地方政府及其部门以各种形式的“红头文件”增设准入壁垒，以法治思维消除市场准入的所有制歧视，凝聚市场准入“非禁即入”共识。其次，市场准入负面清单内容并非固化不变的，其动态调整时应进行必要性、安全性、有效性评估，引入问责制落实责任主体，以法定程序维护市场秩序。第三，针对人工智能、绿色能源等新业态新领域，不能机械套用传统行政审批为主导的管理思路，要创新市场准入模式，分领域开展市场准入试点建设。如海南自由贸易港就航空领域实施的“承诺即入”改革、北京中关村创新示范区可再生能源发电企业直接参与电力市场交易改革等，以科技成果转化为牵引，为新兴领域市场准入环境建设提供先驱示范。

完善公平竞争审查机制，进一步破除行业垄断与地方保护。公平竞争审查机制是扫除市场准入壁垒的重要抓手。2025年2月28日，国家市场监管总局发布《公平竞争审查条例实施办法》，进一步完善了公平竞争审查的部门职责、审查标准、审查程序以及监督保障措施，为提升公平竞争治理水平供给了制度保障。这就要求地方政府在制定政府采购招投标、产业扶持等政策时严格落实公平竞争审查，将提交公平竞争审查报告纳入法定程序，必要时引入第三方评估机制，有效防止地方保护主义，提升执法效率与精准度，维护市场公平竞争。此外，针对铁路、通信等自然垄断行业，逐步实现其垄断性业务与竞争性业务分离，加强重点领域公平竞争审查的刚性约束，充分发挥市场机制作用，完善上下游市场协作规则，为民营经济准入并融入自然垄断行业创造更好发展条件。

完善跨部门职能协同机制，优化市场准入的全流程服务与全链条监管。完善市场准入制度不只限于单一环节，部门间沟通不畅可能损害市场主体的信赖利益。因此，要加强政府部门间的职能协同，以全流程服务优化营商体验、全链条监管防范隐性风险。首先，应建立健全跨部门协同机制，定期统筹开展部门联席会议，在调整市场准入负面清单、提请制定或修订相关法律法规规章、交叉领域公平竞争审查等方面集思广益、协同配合，推动公共政策的制定面向“需求本位”。其次，要改善现行监管生态，在加强自我约束、内部监督的同时，畅通准入壁垒投诉渠道，发挥好行业协会商会等组织机构作用，利用民营企业家座谈会、政企恳谈会等平台，及时接收反馈并督促整改，加快形成“政府监管、企业自觉、行业自律、社会监督”格局，实现市场准入从“碎片化管理”向“体系化治理”转型升级。

民营经济对于市场准入环境建设的期待，以“民为邦本”“为政以德”“法不阿贵”“和合共生”来概括恰如其分，这蕴含了中华优秀传统文化对公权力行使的要求。事实上，民营经济无需“溺爱”，一视同仁便是最切实际的激励。完善市场准入制度，要从破除市场准入隐性壁垒这个关键问题入手，持续供给良法、践行善治，保障平等准入、公平竞争，以市场准入法治化推进营商环境法治化建设，守护民营经济高质量发展。

来源：《民主与法制》周刊2025年第25期