张文显：新征程我国法治建设和法治改革的总体布局

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）鲜明提出了进一步全面深化改革的基本主题、重大原则、重要举措、根本保证等，为当下和未来一个时期擘画了在进一步全面深化改革、推进中国式现代化新征程上法治建设和法治改革的宏伟蓝图。这一蓝图由“五个命题”所勾勒，一是“法治是中国式现代化的重要保障”，二是“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”，三是“推动中国特色社会主义法治体系更加完善”，四是“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”，五是“社会主义法治国家建设达到更高水平”。这五个命题在逻辑上环环相扣，在学理上相互支撑，在体系上融贯一体。对这五个命题进行学理化体系化研究阐释、增强关于新征程法治建设和法治改革总体布局的战略认知，是当前和今后一个时期法学研究的重大课题，也是在新的历史起点上坚持和发展习近平法治思想、建构中国自主法学知识体系的理论工程。

一、“法治是中国式现代化的重要保障”

党的二十届三中全会进一步把“法治”与“中国式现代化”在逻辑上连接起来，原创性提出“法治是中国式现代化的重要保障”。对这一重大命题，可以从四个维度来理解和把握。

一是人类历史维度。法治与经济发展和社会变革息息相关。作为上层建筑的法治当然要受制于经济基础，但又为生产力发展创造了积极的制度条件，为人类社会文明进步起到了保驾护航的重要作用。

二是世界现代化维度。现代化是世界各民族共享的历史进程，无论是主动还是被动，无论是遭遇痛苦还是满心欢喜，没有一个民族可以改变现代化的历史命运。而在通往现代化的必由之路上，法治是必不可少且不可替代的“行囊”和“武器”。

三是现代化国家维度。我国是一个有十四亿多人口的大国，地域辽阔，民族众多，国情复杂，经济社会发展不充分不平衡。我们要在这样一个大国全面建设现代化国家，要保证国家统一、法治统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。

四是中国现代化演进维度。中国共产党自成立以来就矢志不渝地推进法治建设，并以法治保障革命、建设、改革。新时代以来，我们一方面通过修改宪法、编纂民法典、全面科学立法并加强法治实施，推进了中国特色社会主义法治体系的完善，另一方面运用法治保障发展、促进改革、维护稳定，法治在现代化建设中的作用越来越凸显，助力创造出经济快速发展和社会长期稳定的奇迹。

正是基于上述四个维度，二十届三中全会《决定》把“坚持全面依法治国”作为进一步全面深化改革、推进中国式现代化必须坚持的六大原则之一。我们必须深刻认识和有效落实全会提出的“法治是中国式现代化的重要保障”的战略思想，充分发挥法治的保障作用，汇聚法治的制度伟力，释放法治的善治效能。

二、“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”

《决定》进一步明确指出： “坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”是历史经验和政治逻辑高度统一的重大命题，它既是改革开放以来特别是新时代以来全面深化改革的宝贵经验，又是新征程上进一步全面深化改革、推进中国式现代化必须贯彻的政治原则。

（一）“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”意在“三个确保”

第一，确保改革和现代化方向正确。第二，确保改革和现代化行稳致远。第三，确保“破”与“立”的辩证统一。

（二）“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”重在“五个坚持”

一是坚持“立法先行、以立法引领改革”。在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，必然要求把法治建设置于优先位置、为改革提供合法性依据。

二是坚持“立法决策和改革决策相统一”。一方面，立法应当主动适应改革需要，在立法规划和立法年度计划的安排上，把改革急需的法律法规列为立法重点和优先项目；在制定法律法规时，充分体现改革的方向、原则和要求；对与改革方案相抵触、已不适应改革要求的现行法律法规等及时进行清理、修改或废止，不能让某些过时的法律法规或其个别条款成为改革的“绊马索”。另一方面，在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，全国人大及其常委会或国务院按照法定程序作出授权，既不能随意突破法律法规红线，也不能简单以现行法律法规没有依据为由迟滞改革。

三是坚持“以良法促进发展、保障善治”。

四是坚持“以法治回应系统性改革需求”。进一步全面深化改革、推进中国式现代化对法治的需求，不是一时一事的局部性需求，而是全方位全过程全层级的系统性需求。

五是坚持“及时把改革成果上升为法律制度”。每一次成功的改革都是一次伟大的实践创新。改革成果来之不易、改革经验值得总结、改革规律有待提炼，而最好的法治无疑就是对改革成果、经验、规律的理性化凝结、制度化表达。

三、“推动中国特色社会主义法治体系更加完善”

以党的二十大和二十届三中全会关于“中国特色社会主义法治体系更加完善”的决策部署为主要依据，笔者认为，在进一步全面深化改革中推动中国特色社会主义法治体系更加完善，需从以下两个方面着力：

第一，继续完善中国特色社会主义法治体系的五个子体系，即在更高起点、更高水平上统筹推进法治规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系建设。

第二，加快拓展中国特色社会主义法治体系，形成“5+N”新形态新格局。在继续推进法治规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系建设的基础上，适应在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的法治需求，要加快拓展中国特色社会主义法治体系，形成“N”个新的子体系，例如市场经济法治体系、民主政治法治体系、文化建设法治体系、社会治理法治体系、生态文明法治体系、国家安全法治体系、军事法治体系、教育法治体系、科技法治体系、涉外法治体系、依规治党法治体系等中国式现代化各领域的法治体系，全面推进国家各方面工作法治化。党的二十大报告和二十届三中全会《决定》对这些分领域的法治体系建设进行了科学论述和规划部署。

本文以市场经济法治体系、国家安全法治体系、涉外法治体系为例，对中国特色社会主义法治体系的新形态新构成进行分析阐释。

1. 健全完善市场经济法治体系

“市场经济就是法治经济。” “法治是最好的营商环境。”“加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。”这三个重要论断揭示出法治与市场经济的内在逻辑和构建市场经济法治体系的重大意义。党的二十届三中全会在我国已经初步形成市场经济法治体系的基础上就构建与高水平社会主义市场经济体制相适应的经济法治体系，作出一系列新的安排。

2. 完善国家安全法治体系

习近平指出： “国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”“我们今天开放发展的大环境总体上比以往任何时候都更为有利，同时面临的矛盾、风险、博弈也前所未有，稍不留神就可能掉入别人精心设置的陷阱。”这些重要论述深刻阐述了维护国家安全和社会稳定的极端重要性和紧迫性。所以，党的二十大报告和二十届三中全会《决定》都设置专章对推进国家安全体系和能力现代化作出专门部署，强调加快健全国家安全法治体系，为安全发展织密法治之网，筑牢国家安全屏障。

3. 加强涉外法治体系建设

开放是中国式现代化的鲜明标识，法治是对外开放的重要保障。《决定》在文本的多个部分都强调要加强涉外立法、执法、司法、守法、法律服务，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

加强涉外法治工作的关键在于完善涉外法治体系、构建涉外法治工作格局，具体而言，就是要以制度和能力建设为主线，着力健全四种机制。一是中国法域外适用机制；二是外国法域内适用机制；三是国别法（区域法）选择性适用机制；四是国际法有效运用机制。宏观来看，涉外法治的核心要义和实践要求在于“四用”，即有针对性地把中国法适用于域外，有选择地把外国法适用于中国域内，善于利用国别法（区域法）抗衡外国强权、侵权，充分运用国际法于对外事务和全球治理。这“四用”构成了新时代中国涉外法治的工作格局，其前提是涉外法治规范体系建设，其重心是涉外法治领域体制机制改革和法律实施机构建设，以及涉外法治价值体系的建构和创新等。为了健全涉外法治体系，构建新时代中国涉外法治工作格局，应当以习近平法治思想和习近平外交思想为指导，按照党的二十届三中全会的部署，全面深化涉外法治领域改革，加快“建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制”。“要建设协同高效的涉外法治实施体系，提升涉外执法司法效能，推进涉外司法审判体制机制改革，提高涉外司法公信力。” “要深化执法司法国际合作，加强领事保护与协助，建强保护我国海外利益的法治安全链。”同时，大力推动涉外法学研究、涉外法学教育和涉外法治人才培养体制创新、机制改革。

四、“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”

党的二十届三中全会切中法治领域改革的长期性、复杂性、系统性、协调性特征，鲜明提出“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”命题，是参透法治改革之本质和规律的理论创新。从改革的实践需求来看，法治各环节改革各有侧重又融贯一体。

（一）立法环节的改革

立法环节的改革重点在于：完善党对立法工作全面领导的体制机制，坚持党对立法工作的集中统一领导；健全保证宪法全面实施的制度体系，建立宪法实施情况报告制度；完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局；统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法；完善合宪性审查、备案审查制度；探索区域协同立法；健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制等。

（二）执法环节的改革

执法环节的改革重点在于：以深入推进依法行政、建设法治政府为目标，全面落实重大决策程序制度，完善重大决策、规范性文件合法性审查机制，确保科学决策、民主决策、依法决策；推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力；促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台；加强政府立法审查；深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度；完善行政执法程序，健全完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接；完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度；健全行政复议体制机制；完善行政裁决制度；完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制；构建协同高效的警务体制机制，推进地方公安机关机构编制管理改革，继续推进民航公安机关和海关缉私部门管理体制改革；规范警务辅助人员管理制度；强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度；加快建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台，更好维护国家法治统一等等。

（三）司法环节的改革

司法环节的改革重点在于：健全严格公正司法体制机制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制；强化当事人、检察机关和社会公众对司法活动的监督，确保司法各环节全过程在有效制约监督下运行；完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度；深化和规范司法公开，落实和完善司法责任制；规范专门法院设置；深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革；深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制；加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度等。在司法环节的改革上，《决定》专门部署“坚持正确人权观，加强人权执法司法保障”。把“人权”这一法治核心价值写入《决定》，也充分表明法治领域改革的价值导向性，蕴含着良法善治的法理要义。

（四）守法环节的改革

守法环节改革的重点在于：完善推进法治社会建设机制。法治社会是构筑法治国家的基础，建设法治社会是确保全民守法的必然要求。为此，要深入开展法治宣传教育，弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，增强公民法治观念，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者；建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系；坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能；加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力；推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平；推进信访工作法治化；完善以实践为导向的法学院校教育培养机制等。

（五）政法领域改革

“政法”是中华传统政治法律文化的核心概念，政法体制是中国特色政治现象，政法工作是中国共产党依法执政和全面依法治国的重要方面，政法工作现代化是中国式法治现代化的构成性要素。因此，立法、执法、司法、守法各环节的改革必然指向政法领域的改革，无论是在理论上还是在实践中，法治领域的大部分改革都直接或间接地归结于“政法改革”范畴。特别是根据深化党和国家机构改革的方案，中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，原国务院法制工作办公室的职责整合到司法部之后，政法工作的内涵显著扩大，使政法改革更具有综合性、系统性、协调性。

根据党中央的一系列部署安排和党的二十届三中全会《决定》内容，在法治改革总体框架内，政法领域改革的重点任务包括：进一步健全党对政法工作绝对领导的制度体系；加快完善维护国家安全、公共安全和社会稳定的制度机制；完善全面依法治国工作协调机制、重大决策部署督察工作制度、立法工作协调机制；推动健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行；深化司法责任制综合配套改革；加快构建立体化、多元化、精细化的诉讼程序体系；完善公共安全治理机制；完善政法公共服务体系；建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制，完善涉外法治实施体系；完善参与全球安全治理机制；等等。

五、“社会主义法治国家建设达到更高水平”

党的二十届三中全会《决定》首次提出“社会主义法治国家建设达到更高水平”的建设和改革任务。而“更高水平的法治国家”“更高水平的法治中国”中的“更高水平”集中体现为层层递进的三个方面：一是全面推进国家各方面工作法治化；二是建设良法善治的法治中国；三是实施法治强国战略，推动中国式现代化法治强国建设。

（一）全面推进国家各方面工作法治化

建设更高水平的社会主义法治国家，首要任务是“全面推进国家各方面工作法治化”。全面推进国家各方面工作法治化，目标在“法治化”，关键在“全面”，道出了建设“更高水平的法治国家”的题中之义。

（二）建设良法善治的法治中国

在人类历史上，法治有各种形态、各种模式。全面考察人类社会法治文明样态，深刻反思中国古代工具主义的法治文化和西方近代形式主义法治文化及其在当代中国的影响，科学总结新中国成立以来法治建设的经验和教训，以习近平同志为核心的党中央提出了与中国式现代化相适应、融通中外法治文化精华的新兴法治模式，即“良法善治”。这种形态的法治模式同现代社会的制度文明和政治文明密不可分。

（三）实施法治强国战略，推动中国式现代化法治强国建设

建设更高水平法治国家、更高水平法治中国的终极目标是建成社会主义现代化法治强国，这是全面建成社会主义现代化强国的题中之义。为了实现国家强盛、民族复兴的伟大梦想，新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党陆续提出了一系列“强国战略”，如“工业强国”“农业强国”“交通强国”“制造强国”“科技强国”“质量强国”“人才强国” “教育强国” “文化强国” “体育强国” “网络强国” “海洋强国” “贸易强国” “航天强国”等。虽然党中央目前还没有明确提出“法治强国”概念，但在习近平法治思想中， “法治强国”的理念、命题和方略已经十分系统成熟。

社会主义现代化法治强国的基本规格和样态可以描述为：

第一，法治成为国家和社会的核心价值，全社会信仰法治、尊重法治、厉行法治，现代化法治所包含的权利义务观念、自由平等观念、民主法治观念、公平正义观念、诚实信用观念、法德共治观念等深入人心，人们理性行使权利、忠实履行义务、依法承担责任、和平理性化解矛盾纠纷等蔚然成风，法治国家、法治政府、法治社会全面建成，法治文化和法治文明达到至高水平。

第二，法治成为党和政府治国理政的基本方略和基本方式，成为支撑国家治理现代化和经济社会高质量发展的决定性力量，成为创造人民美好生活的制度资源，成为衡量一个国家文明程度的必备指标。

第三，作为国家根本大法和治国理政总章程的宪法具有极大权威，法律具有普遍实效。

第四，人权和公民权利得到切实尊重和保障，国家公共权力受到有效约束和监督。

第五，中国站在法治和正义的制高点，在全球治理中拥有充足话语权、决策权和规则制定权。

第六，法治与最先进的生产力相结合，在更高维度上实现法治自身的现代化。

若以上述标准衡量，我国目前距离法治强国的目标尚远，还有诸多有待充实的空间。就立法数量和法律体系完备的程度而言，我国已经成为一个“法律大国”。但是，实事求是地说，我国还不是一个“法治强国”。而从“法律大国”到“法治强国”的转型，必将是法治发展战略的历史性转型，是中国法治高质量发展的必然趋势，为此需要付出艰巨的努力。

结　语

党的二十届三中全会作出的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》是实践和发展习近平新时代中国特色社会主义思想的光辉文献。《决定》提出的新征程法治建设和法治改革的五大战略命题，在理论上创新发展了习近平法治思想，在实践上开辟了全面依法治国新格局。本文以党的二十大报告和二十届三中全会《决定》为指导和依据，对五大法治命题进行学理化体系化阐释研究，旨在挖掘其中深邃的政理法理哲理，深化对新时代新征程法治建设和法治改革的规律性认识。对“法治是中国式现代化的重要保障”的阐释，深化了关于法治在坚持和发展中国特色社会主义、全面推进中国式现代化中的重要地位和重大作用的认识；对“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”的阐释，深化了关于“法治轨道”及“在法治下推进改革、在改革中完善法治”之辩证关系的认识；对“推动中国特色社会主义法治体系更加完善”的阐释，深化了关于中国特色社会主义法治体系作为全面依法治国总目标总抓手的认识以及建构法治体系“5+N”新形态新格局的认识；对“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”的阐释，深化了关于法治改革的战略性、系统性、协同性以及各环节法治改革目标任务的认识；对“社会主义法治国家建设达到更高水平”的阐释，深化了关于全面推进国家各方面工作法治化、建设良法善治的法治中国、建设社会主义现代化法治强国的认识。对五大法治命题的学理阐释，丰富了法学理论体系和法学知识体系，升华了法治话语体系和法治文明体系，使我们更加坚定了高举习近平法治思想的光辉旗帜，沿着中国特色社会主义法治道路，全面推进法治建设和法治改革，以法治现代化支撑和保障中国式现代化的理论认识和政治信念。

（作者系吉林大学哲学社会科学资深教授 教育部社会科学委员会法学学部召集人）

来源：《法制与社会发展》2025年第1期