加快核心政策落地的法治保障——落实《中华人民共和国海南自由贸易港法》十八条研究建议

加快核心政策落地的法治保障——落实《中华人民共和国海南自由贸易港法》十八条研究建议

文 | 中国（海南）改革发展研究院 海南自由贸易港研究院课题组

提 要：本报告就落实《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称“海南自由贸易港法”）提出18 条研究建议：严格界定核心政策的基本内涵；形成加快核心政策落地的法治保障；尽快出台“零关税”的海南自由贸易港法规；封关运作后实行“低税率、简税制”的税收制度；以“境内关外”的特殊制度安排形成核心政策落地的关键条件；依据海南自由贸易港法确立“境内关外”的法律地位；加快制定“境内关外”的法律法规；建立与“境内关外” 相适应的特殊行政体制；形成“积极放、高效管”的“境内关外”海关监管特殊区域运作格局；依托“境内关外”的重要条件打造国家重要开放门户；“十五五”实现打造国家重要开放门户的实质性突破；加强与以RCEP 为重点的区域合作交流；实现“总部基地”建设的重要突破；创新性实施加工增值免关税条款，实现与内地更好的经济联通；做实“海南自由贸易港建设领导机制”；建立“赋予海南更大的改革开放自主权”的落实机制；建立海南自由贸易港法执法检查机制；适时修订、优化海南自由贸易港法。

关键词：海南自贸港法；政策落地；法治保障；研究建议

“加快推进海南自由贸易港核心政策落地”，是中央对海南自由贸易港建设的重要要求，是全面落实《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称“海南自由贸易港法”）的重大任务。着眼于封关运作后“十五五”全面建设海南自由贸易港的实际需求，要以形成加快核心政策落地的法治保障为基本要求，以构建“境内关外”的特殊管理体制为重要举措，以打造国家重要开放门户为战略目标，以建立并完善上下合力机制为重要保障，形成落实海南自由贸易港法的新局面。

一、加快核心政策落地的法治保障需求全面增强

加快核心政策落地，是增强内外对海南自由贸易港建设预期与信心的重大举措，是封关运作的关键因素，是海南自由贸易港建设的重大任务。“十五五”全面落实海南自由贸易港法，首要的是形成加快核心政策落地的法治保障。

（一）严格界定核心政策的基本内涵

1.“零关税、低税率、简税制”是核心政策。“五大自由和数据安全有序流动”是实行“零关税、低税率、简税制”后必然达到的成果标志。就是说，在实行“零关税、低税率、简税制”的基础上实现贸易、投资、资金、人员、运输、信息等自由便利流动。

2.“零关税”居“核心政策”的首位。自由贸易港的“零关税”不简单是关税水平问题，更是一种“境内关外”海关监管特殊区域的制度安排，对打造与最高水平开放形态相适应的制度体系具有重要牵引作用。

3. 不可复制、不可推广的突出特征。海南自由贸易港作为实施“境内关外”、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税等政策与制度的特殊经济功能区，其核心政策具有不可复制、不可推广的重要特点。

（二）形成加快核心政策落地的法治保障

1. 形成加快核心政策落地的刚性约束。例如，对海南自由贸易港法中提出的“全岛封关运作时，将增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并”等具有时间约束的核心政策，依法按时落地；对“全岛封关运作、简并税制后，海南自由贸易港对进口征税商品实行目录管理”等明确条件的核心政策，争取提前落地；等等。

2. 形成加快核心政策落地的稳定预期。例如，个人所得税及企业所得税优惠政策享惠主体逐年减少，有内外形势变化的因素影响，也有享惠前置条件变化、趋严等因素的影响。要以法治刚性强化政策稳定性，形成内外企业、人才对海南自由贸易港核心政策的良好预期。

（三）尽快出台“零关税”的海南自由贸易港法规

1. 实现“零关税”政策的制度化、法律化。制定实施精简无感的进口征税商品目录，目录外商品进口免征进口关税及环节税，实现大多数商品“一线”进口免关税。同时，将早期探索建设阶段的“一负三正”四张优惠税收清单裁并或转为进口征税商品目录管理范围；取消现行各类特定优惠税收政策并纳入统一免税范围；进境物品简税制并入征税目录内管理，执行同条件征税、同条件免税。

2. 创新性实施禁止、限制进出口货物、物品清单管理制度。以海南自由贸易港法为依据，制定出台“海南自由贸易港禁止和限制进出口的货物及物品清单”。

——在不违反禁止类货物进口目录的基础上，实现禁止类货物进口目录的突破，最大限度减少或取消非安全准入类贸易管制。

——聚焦许可类、配额类等限制类货物，参照国际“境内关外”园区的基本做法，简化部分货物的许可审批程序，适当放宽货物配额。

3. 实施低干预、高效能的海关监管。

——对除禁止、限制进出口之外的货物免于海关常规监管。按照海南自由贸易港法第13 条“在境外与海南自由贸易港之间，货物、物品可以自由进出”的要求，实行分类管理。例如，对除禁止、限制进出口之外的货物免于海关常规监管，无须申报，凭其传输的进出境记录直接放行；限制类货物申报，使用简化版报关单，随附监管证件；精准布控“一线”口岸，重点监管未申报的禁止、限制类物项以及其他存在进出境安全风险的物项等。

——创新“二线”进入内地海关的监管制度。重点对进口“零关税”货物、进口许可管理货物等经海南自由贸易港进入内地进行严格的海关管理；同步开展经加工后免关税进入内地货物的有效监管，并充分利用信用监管、数字监管等，有效避免监管资源的浪费，提高通关便利性。

（四）封关运作后实行“低税率、简税制” 的税收制度

1. 推进税制简并改革。海南自由贸易港法第27 条明确“全岛封关运作时，将增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，在货物和服务零售环节征收销售税”。建议尽快启动简税制方案的制定，在封关运作时同步出台，以稳定各方预期。

2. 创新实施个人所得税优惠政策。建议尽快将医疗健康、文化娱乐、旅游等职业技能人才纳入15% 所得税政策适用范围；适应人才集聚的需要，对海南自贸港内居民取得的劳务所得、特许权使用费所得，在计算应纳税所得时加计一定比例的减免；对海南自贸港内企业以股权形式奖励高端人才和紧缺人才，需缴纳的个人所得税可经审核后分期缴纳。

3. 创新实施特殊企业所得税制度。建议对企业所得税享惠主体实行负面清单管理，扩大政策享惠面，增强企业投资海南的获得感。

4. 建立相对独立的税收管理体系。

——搭建海南自由贸易港税收征管平台。开发与简税制、低税率相匹配的税收征管信息系统，并实现与现行税收征管信息系统在接口、标准等方面的对接。

——改革税务部门领导管理体制。例如，建立与内地联通的税务信息共享机制。实现海南与内地在企业和个人纳税信用联动、涉税信息互换、联合税收稽查等领域的合作；充分利用大数据、区块链等信息技术，实现税收征管的精细化，准确识别企业逃税行为，并有效防止重复征收。

——强化税收征管的国际协调与合作。支持海南自由贸易港同主要投资伙伴签订预约定价协议，跨境业务公司通过与海南税务机关进行协商讨论，预先确定税务机构和跨境业务企业双方同意的关联交易定价原则，将转移定价的事后税务审计变为事前约定。

二、建立健全“境内关外”海关监管特殊区域制度的迫切性增强

海南自由贸易港法第11 条规定，“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”。我们认为，这个“特殊”就是“境内关外”。这是因为以“零关税、低税率、简税制”为核心的自由贸易港政策体系，直接依赖于“境内关外”的海关监管特殊区域制度。全面落实海南自由贸易港法，要以用足用好海南自由贸易港法规制定权为重点，加快建立具有“境内关外”特征的海南自由贸易港法规体系。封关运作，标志着海南自贸港由起步阶段到实质性运作的全面转型；标志着海南自由贸易港由政策准备到制度安排的全面转型。海南自由贸易港封关运作在即，尽快宣布“境内关外”的海关监管特殊区域制度，具有多方面的迫切性。

（五）以“境内关外”的特殊制度安排形成核心政策落地的关键条件

1. 海南自由贸易港核心政策落地直接依赖于“境内关外”的特殊制度安排。“境内关外”是核心政策落地的前提。从现实情况看，与内地统一的海关监管制度与体制掣肘核心政策落地。例如，“保税航油加注”作为航油“零关税”政策，是促进航运自由便利的重要条件。目前，受制于相关企业无国营贸易进口资质而无法申领自动进口许可证，此项政策尚未落地。

2. 按照“境内关外”特殊制度安排实现封关运作前后核心政策顺利转换。例如，“一负三正”税收清单裁并或转为进口征税商品目录清单，实现“零关税”及进出口环节税的征收目录由正面清单向负面清单转变；税收优惠政策由鼓励类向普惠制过渡。同时，启动销售税改革，开展简税制探索；同步制定与“一线放开”政策切换相适应的监管方式、监管制度的切换方案。

（六）依据海南自由贸易港法确立“境内关外”的法律地位

海南自由贸易港法第14 条明确提出“货物由海南自由贸易港进入境内其他地区（以下简称内地），原则上按进口规定办理相关手续”，体现了“境内关外”的主要内涵。封关运作后的海南自由贸易港，就是要全面确立“境内关外”的海关监管特殊区域制度，在货物、服务、资金、财税、人才等领域实行不同于内地的高水平开放制度。这将向世界展示中国开放的决心和改革的勇气，既能加快核心政策落地，又能提高针对性，应对外部环境挑战。

（七）加快制定“境内关外”的法律法规

1. 重在大胆开展变通立法。海南自由贸易港法第10 条确立了海南自由贸易港法规制定权，不仅突破了一般地方立法权的“不抵触原则”，而且超过了经济特区立法权的变通立法范围，将部分全国人大及国务院的立法权限让渡给海南，是“创新法”“授权法”的突出体现。建议海南省人大及其常委会在行使海南自由贸易港法规制定权时，要以变通立法为主要任务，重点围绕变通“零关税、低税率、简税制”等核心政策涉及的上位法具体规定，实现重要突破。

2. 构建具有“境内关外”特征的海南自由贸易港法规体系。

——用好“贸易、投资及相关管理活动” 的创新空间。海南省人大及其常委会行使海南自由贸易港法规制定权，不仅可以制定贸易、投资等地方性法规，也具有财税、金融、出入境、司法等领域的法规制定权限。

——用好“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者由国务院制定行政法规事项”的创新深度。这是用好海南自由贸易港法规制定权、在现行法律法规下大胆创新的核心所在。建议重点围绕立法法第11 条确定的“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，对非国有财产的征收、征用，民事基本制度，财政、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼制度和仲裁基本制度”等领域开展创新立法，以充分利用海南自由贸易港法规制定权，破解政策落地的体制性掣肘。

——用好“依法直报”机制，破除“调法调规”效率不高的掣肘。当海南自由贸易港法规涉及国家立法保留事项时，建议由海南省人大常委会直接报送全国人大常委会批准。由此，确保政策制度落地实施的高效、规范。

3. 建立专业、高效的立法体制，促进立法机制创新。

——在省人大组建专业高效的海南自由贸易港立法机构。按照因需立法的原则，面向国内招录聘任知名法律专家组建专业性立法团队，以提升省人大常委会的立法质量与效率。

——将高标准国际经贸规则转化为海南自由贸易港法规。借鉴新加坡经验，将国际公约及高标准国际经贸规则转化为海南自由贸易港法规；利用好委托立法或吸引知名法律专家参与立法的立项、起草、论证、审议、评估等。

4. 加强全国人大对海南自由贸易港法规制定权的指导。建议进一步强化全国人大对海南自由贸易港法规制定权运用的业务指导及质量评估，定期对规范使用海南自由贸易港法规制定权的行使情况开展督导检查，确保海南自由贸易港法规制定规范、有效。

（八）建立与“境内关外”相适应的特殊行政体制

1. 按照海南自由贸易港法第8 条“国家推进海南自由贸易港行政区划改革创新，优化行政区划设置和行政区划结构体系”推进行政区划体制创新。稀缺的土地资源是海南发展的后发优势。2024 年，海南单位土地产出的GDP 仅相当于广东的29.1%、台湾地区的14.6%、香港的0.95% 以及新加坡的0.42%。初步估算，若海南单位土地产出的GDP 达到广东的50%，其GDP 将达到1.4 万亿元；若达到香港的5%，其GDP 将达到4.2 万亿元。建议按照海南自由贸易港法的要求，尽快形成行政区划调整方案。比较可行的举措是在全省规划统一的基础上，加快推进土地利用统一、基础设施统一、产业布局统一、城乡发展统一、环境保护统一、社会政策统一，尽快形成“全岛一个大城市” 的统一布局。

2. 按照海南自由贸易港法第6 条“国家建立与海南自由贸易港建设相适应的行政管理体制”推进行政管理体制改革。例如，在省级层面建立海南自由贸易港经济贸易委员会，其性质为法定机构，争取出台相关法律并明确赋予相应的经济开发经营职能；按照因需设立原则，加快建立以法定机构为主体的高效执行系统。

3. 按照海南自由贸易港法第15 条“海关实施低干预、高效能的监管”要求，实行与“境内关外”相适应的海关监管体制。建议将海口海关升级为海南自由贸易港海关，作为海关总署派出机构，代表国家对海南自由贸易港实行“境内关外”的海关管理，保障“一线放开、二线管住、岛内自由”。

4. 按照海南自由贸易港法第54 条“国家支持探索与海南自由贸易港相适应的司法体制改革”，推进与“境内关外”相适应的司法体制改革。例如，参考联合国国际贸易法委员会投资仲裁规则及新加坡国际仲裁中心的相关规则，进一步完善海南国际仲裁院的仲裁规则, 依法保障国际商事纠纷当事人自由选择适用外国法律或者国际商事通行规则、商事惯例的权利。

（九）形成“积极放、高效管”的“境内关外”海关监管特殊区域运作格局

1. 以海南自由贸易港法为依据明确“一线”“二线”监管责任。海南自由贸易港法明确“货物由海南自由贸易港进入境内其他地区（以下简称内地），原则上按进口规定办理相关手续”。这实质上体现了内地海关及相关管理机构的主体责任。为此，海南自由贸易港要履行好“原产地”确认等重要责任以及管好“一线”的主体责任。

2. 在“一线放开”中打造自主开放、单边开放新前沿。

——在主动对接国际高标准经贸规则方面率先突破。一是在全面对接全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）重点议题中率先突破。例如，主动对接CPTPP 服务贸易开放规则、国有企业条款、知识产权保护等深度议题，率先实现突破。二是在主动对接CPTPP、数字经济伙伴关系协定（DEPA）数字贸易规则上率先突破。特别是在对接跨境数据流动规则、数字信息保护规则方面率先突破。

——在探索实施劳工保护等新一代经贸议题方面率先突破。一是在劳工保护规则方面率先探索。例如，可借鉴越南等国家做法，探索实行我国尚未加入的劳工保护规则。二是在投资者—国家间争端解决机制方面率先探索。三是在环境保护规则方面率先落实。特别是在绿色贸易认证、绿色供应链管理、更加严格的生态环境保护法规、强化企业社会责任等方面积极探索。

——在教育、人才、劳务等领域的单边开放上率先突破。例如，进一步扩大教育市场开放，形成境外高校独立办学的配套体系，并赋予其充分的办学自主权；在59 国入境免签政策基础上，推出全球免签计划；针对国际人才，探索开展职业技术移民积分制，设立综合的职业技能打分制度，综合评估申请人的职业技术能力，探索家政服务等技能人才的引入等试点。

3.“ 二线高效管住、管好”。“二线高效管住”要以不降低与内地连通性为底线，实现与内地间的物畅其流、人便于行。例如，全岛封关运作后，海南自由贸易港货物经“二线”进入内地视同进口，这就要求“二线” 领域的海关监管制度，要在重视防范走私风险的同时，基于加工增值货物内销免征关税等重点政策实施精准化的分类监管，并以不降低海南与内地货物流动的便利性为底线。

三、打造国家重要开放门户是海南自由贸易港建设的战略目标

海南自由贸易港法第1 条规定，要“推动形成更高层次改革开放新格局，建立开放型经济新体制，促进社会主义市场经济平稳健康可持续发展”，目的是建设高水平的中国特色海南自由贸易港。打造面向太平洋、印度洋的重要开放门户，是国家战略需求，是海南的历史责任。依托“境内关外”的海关监管特殊区域制度等关键条件，在加强与东盟为主体的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等重点区域合作交流中提升影响力、辐射力，海南将成为我国推进区域性自由贸易进程、构建区域产业链供应链的重要枢纽。

（十）依托“境内关外”的重要条件打造国家重要开放门户

1. 服务于打造我国面向太平洋、印度洋的重要开放门户。全面落实海南自由贸易港法，要服务于打造国家重要开放门户的战略目标，以法治建设明显增强海南自由贸易港在区域中的辐射带动作用，并在我国高水平开放战略布局中发挥特殊作用。

2. 发挥“境内关外”海关监管特殊区域制度的独特优势。一方面，以核心政策落地促进内外企业更加便捷地获取国际商品、服务、标准等要素，更好服务国内大市场；另一方面，借助核心政策更好服务内地企业、资金、货物等要素更加顺畅便利的“走出去”，辐射服务以东盟为主体的RCEP 市场。

（十一）“十五五”实现打造国家重要开放门户的实质性突破

1. 把握封关运作后加快打造国家重要开放门户的战略需求。封关运作，就是要充分利用海南岛扼守南海要冲的区位优势和背靠国内超大规模市场优势，通过“境内关外” 制度安排，最大限度吸引各类市场主体和优质要素集聚，明显增强区域辐射带动作用。在封关运作的关键当口，要将打造国家重要开放门户的基本实践与法治创新相结合，实现两者相互促进。

2. 实现国家重要开放门户的实质突破。着眼于到2030 年实现打造重要开放门户的实质性突破，要按照海南自由贸易港法的规定，主动适应国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系改革新趋势，积极开展国际交流合作，努力打造区域合作的重要枢纽和区域自由贸易的前沿地带。

（十二）加强与以RCEP 为重点的区域合作交流

1. 打造我国与RCEP 市场的重要交汇点。海南自由贸易港有条件在中国与RCEP 的市场联通、产业融合、规则衔接、要素配置中发挥战略枢纽作用，成为国际国内两个市场的重要交汇点。

2. 在重点产业链供应链区域化调整重构中发挥枢纽作用。

——打造面向东盟的农产品保鲜加工储藏基地。吸引农业龙头企业在海南开展相关产业化项目，开展面向东盟的农产品保鲜、加工、储藏、物流等业务，打造面向东盟的热带农产品储藏保鲜中心。

——打造区域性数据加工、交易基地。面向RCEP 国家和欧盟等市场发展软件服务外包服务等。同时，依托海南自由贸易港法“国家支持海南自由贸易港探索实施区域性国际数据跨境流动制度安排”，率先实施对接DEPA 的数字贸易规则，在数据本地化存储及跨境数据流动安全监管方面开展更大力度探索。

——打造中国—东盟蓝色经济互联互通的重要枢纽。依托海南自由贸易港“零关税”、加工增值货物内销等政策，鼓励支持东盟企业围绕海产品加工等在海南投资设厂；大力发展海洋物流、海洋旅游、海洋信息服务、海洋工程咨询、涉海金融、涉海商务等服务配套产业，以服务体系建设增强对中国与东盟蓝色经济产业链供应链的管理能力。

——建设以油气资源储藏、加工、交易为主题的洋浦自由工业港区。例如，在洋浦经济开发区全面实行油气项下的自由港政策；吸引国内油气加工企业在洋浦布局总部基地，并进入东盟、中东等区域开展投资合作；发挥中国海上油气田开发技术、资本、装备等优势，合作推进南海油气资源开发。

3. 在促进以旅游为重点的区域性人文交流方面发挥特殊作用。

——建设全球最大免税消费市场。放开免税购物市场准入，在明确标准的前提下实现各类市场主体在公平竞争中降低免税商品价格、建立完善国际化服务体系；实现海南与香港合作共建免税消费品标准体系、服务体系的重要突破。

——做大高端医疗、教育消费市场。尽快将先行区除“干细胞临床研究”外的其他开放政策扩大到全岛，将博鳌乐城国际医疗旅游先行区打造成为“国际医疗硅谷”；扩大教育市场开放，做大独立办学市场，尽快实现“外籍人员担任独立办学高校校长”等政策落地，并赋予外资独立办学机构在课程设置、师资招聘等方面更大自主权。

——推动跨境人才要素市场开放。率先实施面向全球华裔的技术移民政策；以实施积分制为重点，进一步完善居留制度，并为外国高层次人才申请永久居留开辟绿色通道。全面扩大服务业、高新技术产业领域的单向认可清单范围，并实现与“对外国人工作许可实行负面清单管理”的叠加集成。

（十三）实现“总部基地”建设的重要突破

1. 加快建设中国企业投资东盟的总部基地。“总部经济”或“总部基地”的突出特征是，作为国际产业分工的高端形态，其产业关联度强、集聚辐射带动作用大。建设“总部基地”是破解海南自由贸易港经济流量小、市场主体少、企业竞争力弱的重要举措。2023 年，中国对东盟投资同比增长34.7%，其中经海南自由贸易港直接投资额占比8.5%。适应中国企业投资东盟大趋势，争取到2030 年，海南总部企业数量由目前的不足100 家增长到500 家。

2. 依托“率先落实金融开放政策”吸引总部企业将核心业务布局海南。例如，按照“率先落实金融开放政策”的要求建立金融政策升级机制；进一步拓展多功能自由贸易账户（EF）功能，逐步将证券投资纳入，并拓展“跨二线”货币种类；在此基础上，进一步优化贸易结算、跨境投资、跨境融资及债券投资等业务便利度，实现“具备条件的企业资金转移和支付自由进出其领土且无迟延”；同时，以“监管沙盒”方式开展加密资产的发行、交易、结算试点。

3. 构建以总部企业为主体、以离岸业务为重点的经济形态。

——以准离岸业务为突破口带动离岸业务发展。服务于国内企业降低成本、规避风险的需求，积极发展国内企业对东盟等区域的离岸贸易、离岸投融资、离岸结算、供应链管理等业务，以此为突破口逐步带动形成离岸业务发展大环境。

——重点要发展离岸金融。要尽快落实海南自由贸易港法提出的“可以通过指定账户或者在特定区域经营离岸金融业务”等条款，并通过港湾融合等多种方式为新型离岸贸易主体及非居民企业提供包括融资、信用担保、避险保值、财务管理等全流程的跨境金融服务。

——打造与离岸业务相适应的专业服务体系。加快引进更多国际知名会计、审计、信用评级、资产评估、投资咨询等专业中介服务机构；允许具备国际执业资格的相关机构经海南省主管部门备案后，直接为海南非居民企业提供记账报税、审计验资、资产评估等会计服务。

（十四）创新性实施加工增值免关税条款，实现与内地更好的经济联通

1. 以海南自由贸易港法为依据实现加工增值免关税政策的优化升级。将在海南的生产性服务投入纳入增值计算范围；与产业发展需求相适应，制定实施15%–30% 的差异化增值比例，通过分行业差异化的加工增值比例使更多加工环节留在海南。

2. 实现与RCEP 原产地规则的叠加。将RCEP 其他成员国内所有生产和货物增值纳入累积的适用范围。即：即使非原产材料在RCEP 其他成员国经过加工仍未获得原产资格，但仍对其实现的加工和增值部分予以累积，再经过海南自由贸易港加工增值累积达到40%，即可享受“零关税”进入内地的政策。

3. 以加工增值免关税政策为依托促进海南自由贸易港与粤港澳大湾区的产业一体化。

——推进港湾海洋产业一体化。若海南海洋经济密度提高到广东2023 年50% 的水平，估计海南海洋生产总值将达到4500 亿元左右，由此有力推动中国—东盟蓝色经济一体化。建议以“广东技术+ 海南资源”“广东研发+ 海南应用”，合作发展海洋牧场、海洋新能源、海洋生物医药；支持广东与海南的邮轮旅游合作，联合开发面向东盟的邮轮旅游产品；支持广东涉海企业在海南自由贸易港建立远洋渔业开发基地、船舶维护保养基地；等等。

——港湾合力打造全球热带农业中心。初步估算，海南农产品加工产值占农业总产值的比重达到广东2021 年的水平，将新增近5000 亿元的农产品加工产值。建议海南、广东合作建立面向东盟的热带农产品采购、加工、交易基地；支持广东农业龙头企业将进口、加工、保鲜、包装、研发等业务布局在海南；支持广东农业研发机构参与共建南繁种业科技创新中心；等等。

——以制度型开放共建港湾服务贸易一体化大市场。以金融、法律、会计为重点制定“港湾市场认证标准”，实现一次认证、港湾全域自由经营；明显扩大海南对香港金融、法律、医疗等领域人才的单向认可范围，率先在债券、保险等风险较低的领域制定实施“港湾单一通行证制度”，实现监管标准的对接；等等。

四、形成全面落实海南自由贸易港法的上下合力

海南自由贸易港法作为国家立法，是国家战略在法律层面的具体体现，其法律效力及于全国。建立完善“合力”机制，形成全面落实海南自由贸易港法的上下合力，既是全面实施海南自由贸易港法的基础性条件，也是其作为国家立法的基本要求。

（十五）做实“海南自由贸易港建设领导机制”

海南自由贸易港法第6 条明确“国家建立海南自由贸易港建设领导机制”，并按照“中央统筹、部委支持、省抓落实”的工作机制积极推进。问题在于，海南自由贸易港作为重大国家战略，与区域协调发展战略有着明显区别。建议按照海南自由贸易港法的要求，成立高层次海南自由贸易港建设领导小组，加强对海南自由贸易港建设重大政策和事项的统一领导与统筹协调，并建立常态化协调机制；成立由国务院相关部门组成的推进海南自由贸易港建设工作小组，指导开展自由贸易港建设工作，就政策制度推进过程中涉及的堵点难点进行协调，对于权责不清的未定事项统一协商，及时处理。

（十六）建立“赋予海南更大的改革开放自主权”的落实机制

建议按照海南自由贸易港法第7 条要求，赋予海南自由贸易港充分的改革自主权。例如，适应封关运作后核心政策全面落地与海南自由贸易港法相关条款全面实施的实际需要，系统梳理《海南自由贸易港建设总体方案》与海南自由贸易港法及中央各部委出台的支持海南的专项方案中与现行法律法规相冲突的条文，并结合海南高水平开放的现实需求，形成具体授权清单（包括授权事项、授权范围、授权期限等），由全国人大或者国务院对海南自由贸易港实现一揽子授权。

（十七）建立海南自由贸易港法执法检查机制

海南自由贸易港法由全国人大常委会单独立法，本法约束海关、边检、安全、土地、环保等国务院职能部门，海南省和中央部委都是这一法律的执法者。

建议建立海南自由贸易港法实施督导机制与执法检查机制，明确全国人大加强对海南自由贸易港法实施的全过程督导，并建立第三方评估机制，及时发现问题并提出整改建议。

（十八）适时修订、优化海南自由贸易港法

1. 对“国家重要开放门户”的战略目标予以特别确认。建议以国家立法的方式对打造重要开放门户予以特别确认，这对强化各方关于“作为重大国家战略的海南自由贸易港”的认识，贯彻落实“中央和国家有关部门要从大局出发，支持海南大胆改革创新” 的要求至关重要。

2. 明确“境内关外”的法律地位。这既有利于破除加快核心政策落地的体制掣肘，也有利于充分发挥海南自由贸易港在应对日益复杂多变的国际环境等方面的特殊作用。建议适时将“国家建立健全‘境内关外’的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”写入海南自由贸易港法，实现“海关监管特殊区域制度”的具体化。

3. 将“零关税、低税率、简税制”具体化。例如，调整第30 条“实行企业所得税优惠”“实行个人所得税优惠”等具有优惠政策特征的表述，明确“海南自由贸易港实行不高于15% 的具有国际竞争力的特殊税收制度”；“支持海南自由贸易港按照提升对海内外资金、技术和人才吸引力的需求，制定实施对人才、企业的财税优惠政策”。

（课题组组长：迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长、海南自由贸易港研究院院长；课题组成员：杨睿，中国（海南）改革发展研究院执行院长；郭达，海南自由贸易港研究院副院长；陈薇，中国（海南）改革发展研究院副院长；郭文芹，海南自由贸易港研究院秘书长；王宏森，中国（海南）改革发展研究院博士后）

来源：中国发展观察微信公众号、《中国经济报告》2025年第10期