王磊：海南自由贸易港法治化营商环境建设的实践路径与优化对策

近日，海南省司法厅党委书记、厅长王磊在《中国法治》发表题为《海南自由贸易港法治化营商环境建设的实践路径与优化对策》的署名文章。文章系统梳理了海南在法治化营商环境建设方面的实践成效，深入分析当前面临的主要问题，并提出了下一步的优化方向和创新举措，为进一步推动海南自由贸易港高质量发展提供了坚实法治保障。文章全文如下：

海南自由贸易港法治化营商环境建设的

实践路径与优化对策

王 磊

2020年6月1日印发的《海南自由贸易港建设总体方案》对 “打造法治化、国际化、便利化营商环境”作出制度设计，2021年6月10日实施的《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称海南自由贸易港法）第四条明确提出“持续优化法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境”的建设目标，近五年来尤其是2024年，海南省司法厅在省委、省政府的坚强领导和司法部的大力支持下，紧扣“一个统抓、五大职能”全面聚焦优化海南自由贸易港法治化营商环境建设的总体目标，统筹确立了坚持以市场主体“满意度”为主要导向、以深化“放管服”改革推进政府职能转变为基本路径、以推进“法治政府”建设压实政府作为营商环境建设责任主体为关键环节的整体架构，目前已经初步形成了“一个统抓、五大职能”协同推进的整体合力，为优化海南自由贸易港法治化营商环境提供了有力的制度机制保障。

海南自由贸易港法治化营商环境建设的成效观察

2024年，海南省司法行政、综合行政执法系统全力推动新时代海南司法行政、综合行政执法工作稳中有进、进中向好，政府总法律顾问改革、综合行政执法改革、临时仲裁制度改革、国际商事仲裁中心试点建设、海南自由贸易港商事调解等多项工作走在全国前列。

——全面依法治省开创新局面。精简优化法治建设考核指标，提高法治建设在海南省综合绩效考核中的分值占比，对市县的考核由4.5分提升至5分，对海南省直部门的考核由1分提升至5分。扩大年度述法主体范围，将海南省政府法定机构及重点园区主要负责人纳入述法主体，述法人数增加5%。首次联合海南省纪委、海南省高院、海南省检察院开展法治建设“一规划两方案”、依法治省工作要点落实情况的法治督察，推动提升法治建设水平。

——海南自由贸易港配套法规立法取得新进展。统筹用好一般地方性法规、经济特区法规和自贸港法规制定权，聚焦自贸港建设重点领域精准发力，坚持立法决策与改革决策相衔接。审查修改法规规章草案34件，其中自贸港法规14件，立法数量同比增加13件，其中运用自贸港法规制定权创新出台《海南自由贸易港国际商事仲裁发展若干规定》，对仲裁地选择、名单外选取仲裁员、临时仲裁等制度作出重大创新，全国首例临时仲裁案件在海南省开庭，“创新引入临时仲裁制度”被省委评为第十八批自贸港制度集成创新案例。

——推动依法行政迈上新台阶。切实把好政府重大决策、政府立法、行政规范性文件的合法性审核关，2024年办理省政府各类涉法事务431件次。全面贯彻新修订的行政复议法，出台《海南省行政复议调解工作指引（试行）》等，2024年新收复议案件4618件，同比增长86.51%，复议案件案结事了率84.3%。

——深化综合行政执法体制改革取得新突破。深化综合行政执法体制改革“后半篇”文章，动态调整综合行政事项指导目录，合理确定综合行政执法范围。完善综合行政执法文书范本，不断规范执法行为。推动5年来首次启动综合行政执法人员招收和岗位等级晋升工作，开展为期5个月的作风纪律整顿工作，接听电话400多人次，受理（转办）问题400余个。推动海南省综合行政执法平台的全域应用，切实提升工作质效。

——提升公共法律服务水平续写新篇章。出台全国首个省级商事调解地方性法规《海南自由贸易港商事调解规定》和《关于促进海南自由贸易港法律服务业高质量发展的若干意见》，全力将海南打造为世界商事纠纷解决的“优选地”，其中，《构建多元化国际商事纠纷解决工作机制》和《国际商事纠纷“三位一体”多元化解机制》已分别入选国务院服务贸易发展部际联席会议办公室发布的全面深化服务贸易创新发展试点第二批“最佳实践案例”和省委深改办（自贸办）第13批制度创新案例；支持海南省律师协会、“一带一路”律师联盟海口代表处联合举办首届“2024海南自由贸易港法律周”，700多名中外嘉宾出席活动，与境内外法律服务机构签订20多份合作意向书。加强与港澳等境外律师交流合作，新增1家香港律师事务所在海南设立代表处。推进新时代“枫桥式”司法所建设，全面铺开司法协理员制度试点工作，已招聘司法协理员171名。贯彻落实普法责任制，制定省级国家机关普法任务清单，组织开展国家机关“谁执法谁普法”履职报告评议活动，推动国家机关压实普法主体责任。部署开展“1名村（居）法律顾问+N名法律明白人”行动，实现海南全省行政村“法律明白人”全覆盖。深入实施“八五”普法规划，海南全省司法行政系统线上线下举办宪法宣传周、民法典宣传月、拒绝私彩赌博、未成年人“护苗”专项行动、法治宣讲“三进”等主题普法活动4100余场次，《法治日报》、中国普法官网官微刊载报道万宁、屯昌、乐东、昌江等市县特色普法品牌。

——平安社会建设彰显新担当。常态化排查整治各类风险隐患，海南省司法行政系统、各监狱戒毒所均未发生极端案事件。创新罪犯教育改造路径，海南省监狱系统刑满释放人员近5年内重新犯罪率均低于全国平均水平。海南省监狱连续22年实现无罪犯脱逃、无重大狱内案件、无重大安全生产事故、无重大疫情的“四无”目标，连续28年安全生产无事故；海南省戒毒所连续13年实现无毒品流入、无戒毒人员脱逃、无戒毒人员非正常死亡、无所内案件、无安全生产事故、无重大所内疫情的“六无”目标，连续29年安全生产无事故。开展社区矫正质量提升行动，帮助4771名社区矫正对象顺利融入社会，社区矫正对象再犯罪率为0.1%。开展“护苗”专项行动法治宣讲活动，为未成年人提供法律援助3184人，安置帮教刑满释放和解除社区矫正未成年人55人，向中小学师生、机关单位赠送由司法厅编写的海南省首部《守“未”明天——未成年人犯罪警示录》3500余册。

海南自由贸易港法治化营商环境建设的深化方向

2024年，海南省司法厅紧扣“一个统抓、五大职能”，为优化海南自由贸易港法治化营商环境提供了全面保障，但仍不同程度存在需要提升的空间。

——全面依法治省的统筹效能需要继续提高。“面”上统筹尚未重点聚焦海南法治政府建设这一关键核心，尤其是政府诚信的法治化建设，迟滞了以政府诚信为基础的法治政府建设进程。“点”上发力未能全面赋能基层治理，导致以“源头化解”为着力点的基层治理在提质增效层面需要精准创新。

——立法空白区域需要及时填补。立法创新性不足，特别是自贸港法规制定权运用不够充分，重点领域、新兴领域、涉外领域法规制度不够完备，还不能完全匹配封关运作的实际需求。对照《海南省七届人大常委会立法规划（2023—2027）》重点立法事项，加快推动出台封关运作急需的法规。

——依法行政进程仍需深入推进。依法行政的推进重心尚未较好聚焦加强对县域法治建设的指导和监督，尤其是距离“高效办成一件事”的目标要求仍有差距。行政复议实质化解行政争议的主渠道作用需要通过府院联动等机制继续深入推进和切实发挥。

——综合行政执法领域作风能力建设需要继续推进。乡镇综合行政执法力量十分薄弱，迫切需要大力整合提升。综合行政执法领域出台的多项制度机制落实力度有待进一步加强，严格规范公正文明执法工作需要继续压紧压实。

——公共法律服务还不够集成便捷。公共法律服务发展不够均衡、乡村法律援助知晓率首选率低、法律服务行业人员违规执业等问题还时有发生。海南自由贸易港建设的有关政策法规缺乏统一集成推介平台，涉外法律服务的品牌效应、规模效应还没有完全形成。涉外法律服务业双向查明供给如为境内外主体提供双向法律查明服务仍不能较好满足海南自由贸易港对外开放的法律需求。

——维护社会稳定任务艰巨繁重。海南省服刑人员、社区矫正和安置帮教人数日益增多，犯罪类型复杂，社区矫正工作点多线长面广，安全稳定隐患多，责任压力风险大。

海南自由贸易港法治化营商环境建设的创新路径

2025年，海南省司法行政、综合行政执法系统将按照问题导向、需求导向和效能导向的原则要求全面聚焦自贸港封关运作这个“一号工程”和其他重点改革创新事项，在服务保障高质量发展上奋力推动再上新台阶、实现新跨越、呈现新风貌。

统筹推进法治海南建设重点事项。法治是中国共产党治国理政的基本方式。海南省司法厅认真履行海南省委依法治省办、省综合行政执法工作联席会议办公室的“统抓”职能。

——紧盯海南自由贸易港法治政府建设领域的核心事项。深入开展2021—2025年法治海南建设“一规划两方案”尤其是法治政府方案的攻坚落实和评估验收工作，梳理分析存在的突出问题及其内在原因。

——推动全面赋能基层治理。健全以“源头化解”为着力点的基层治理制度机制，重点依托确立基层社会单项治理试点等方式确保提质增效。

——完善法治督察制度机制。全面发挥法治督察指挥棒、风向标、助推器作用，推动党中央全面依法治国战略部署和海南自由贸易港建设有关的制度机制得到真正实施，切实破解目前落实不力的难题。

切实提升立法工作质效。科学立法是打造稳定、公平、透明、可预期法治化营商环境的前提和基础，能够发挥对营商环境法治化建设的引领、规范、保障作用。

——用足用好自贸港法规制定权。强化制度集成创新，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，依法进行变通和创新，如推动出台《海南自由贸易港口岸管理和服务条例（暂行）》等。

——突出立法重点。围绕“五自由便利、一安全有序流动”和“五向图强”产业发展制定高标准年度立法计划，加快推进口岸管理、民营经济、商业航天、热带雨林等具有自贸港辨识度的立法标志性项目建设，全力推动形成与国际规则紧密衔接、符合海南发展定位的法规制度体系。

——改进立法工作机制和方法。建立重点立法项目起草“双组长制”基础上的“立法工作专班”等工作机制，提高立法质效；改进对上沟通汇报工作，对需要变通的法律法规，要在做好充分研究论证基础上争取国家部委指导支持，全力凝聚最大共识合力。

深入推动破解依法行政难题。司法行政机关是新时代推进法治建设的主责机关，承担着统筹推进法治政府建设的重大使命，要做好政府的法治“参谋”，聚焦破解影响制约依法行政的深层次问题。

——要深化运用府院联动工作机制。落实好2025年府院联动重点任务，推动解决重大涉法问题；配套出台海南省府院联动工作指导目录，进一步细化启动程序、联动范围、重点事项等内容。

——要优化政府法律顾问以及合法性审查工作。加快推进省政府总法律顾问配套制度建设，管好用好政府外聘法律顾问团队、备案审查专家；强化合法性审查工作制度化、标准化、规范化建设，修订《海南省行政规范性文件制定与备案规定》，研究出台《海南省人民政府重大行政决策事项目录管理办法》、合法性审查与备案规范省级地方标准，牵头组织相关部门细化完善“六评估一审查”机制。

——要做实做优行政复议与应诉工作。修订《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉实施办法》，建立健全行政复议委员会制度，力争2025年行政复议案件调解和解率不低于30%、案结事了率高于2024年；出台《海南省行政机关负责人出庭应诉工作指引》，健全定期通报、督促督办、约谈等行政应诉工作机制，指导和推动行政机关负责人做到“出庭又出声”和“出声有质量”。

全面提升行政执法的法治效能。行政执法是法治政府建设的核心环节和重要路径，能够确保法律得到正确实施。

——建立行政执法、司法、纪检监察等部门之间的信息共享和会商机制。坚持以“严格规范公正文明执法”为核心，以“执法质量提升行动”为牵引，深入整治“吃拿卡要”、选择性执法等问题；研究编制《拆除违法建筑案件办理指南(试行)》，教育引导综合行政执法部门依法处置违法建筑；推动出台市场监管、资规、文旅、应急、水务等重点领域执法协作细则，提高监管执法协作效能；协助加强反走私综合执法站队伍建设，构筑反走私全岛闭环防线；开展行政执法与刑事司法双向衔接机制规范化建设试点工作，提升行刑衔接规范化水平；推进省综合行政执法平台与省“监督一张网”平台互联互通，实现两平台资源共享、业务协同。

——加强和改进行政执法监督工作。研究修订《海南省行政执法和行政执法监督规定》，印发《中共海南省委全面依法治省委员会关于行政执法与刑事司法衔接机制规范化建设试点工作方案》和出台《海南省重大行政处罚备案规定》，健全完善行政执法协调监督工作制度，规范行政执法与刑事司法衔接机制，健全由市县司法局主导，依托司法所、行政执法特约监督员、法律顾问等力量开展乡镇（街道）行政执法监督工作机制，加强重点执法领域监督，推动形成监督工作合力。

——严格规范涉企行政执法。推动出台《海南自由贸易港涉企行政检查条例》，开展规范涉企行政执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封和违规异地执法、趋利性执法等问题。

优化公共法律服务举措。“社会治理法治先行”，加强以市场主体需求为目标的公共法律服务建设，创新海南自由贸易港法规体系的宣传路径，进一步夯实营商环境法治化的社会根基。海南省重点通过出台和落实《关于促进海南自由贸易港法律服务业高质量发展的若干意见》《海南省公共法律服务规范提升三年行动实施方案（2025—2027年）》，深化法律服务业供给侧结构性改革，打造更多法律服务品牌。

——提升公共法律服务质效。统一集成海南自由贸易港建设的有关政策法规推介平台，推动全面形成涉外法律服务的品牌效应、规模效应；深度整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解等法律服务资源，促进公共法律服务三大平台融合发展；完善线上线下一体化服务模式，大力拓展民生领域法律服务，重点做好农民工、残疾人、未成年人、军人军属等群体的法律服务和法律援助工作,争取2025年服务群众60万人次、群众满意度达97%以上；集聚优质法律服务资源，积极推进海口、三亚法务区建设。

——促进律师行业规范化发展。修订《海南经济特区律师条例》，出台《海南省专精特新律师事务所培育方案》，力争在海事海商、知识产权等领域打造1-2个具有全国影响力的“专精特新”律师事务所；部署开展“律师执业行为规范年”活动，持续强化政治引领，抓实律师队伍的引导、管理和服务，注重抓好律师行业党组织负责人和党员律师的教育培训，继续实施新入职律师下基层锻炼计划，引导律师队伍依法诚信规范执业；深化律师制度改革，推进刑事案件律师辩护全覆盖，整治法律咨询服务机构乱象。

——积极打造“海南仲裁”品牌。加大临时仲裁宣传推广力度，大力发展海商海事临时仲裁，引导更多商事纠纷主体选择在海南仲裁，优先选择临时仲裁；协调做好海南国际仲裁院换届工作，抓好仲裁员队伍建设，加强仲裁案件质量管理，提升海南国际仲裁院知名度和影响力；迎接国际商事仲裁中心试点建设验收评估。

——加强商事调解组织建设。全面落实《海南自由贸易港商事调解规定》和《海南自由贸易港商事调解组织登记管理办法》，指导省调解协会制定商事调解配套制度，积极打造具有自贸港特色的专业化商事调解服务品牌。截至2025年4月30日，海南环球商事调解中心等7家商事调解中心已在海南省司法厅登记设立。

——推进涉外法治建设。坚持统筹推进国内法治和涉外法治建设，加快谋划涉外法治工作布局，制定海南自由贸易港涉外法治建设工作要点，明确涉外法治建设重点任务，建立健全涉外法治工作统筹协调机制，鼓励有条件的市县设立涉外法治工作专门机构，支持洋浦以举办国际商事调解论坛等打造自贸港涉外法治建设“样板间”；推动涉外法律服务业的双向查明供给工作，切实为境内外主体提供双向法律查明的优质服务，确保能够满足海南自由贸易港对外开放的法律需求；编制助力海南自由贸易港企业赴东南亚“出海”投资法律手册，申报创建海南省“一带一路”法律服务中心，深化与“一带一路”律师联盟的法治合作，继续大力支持省律师协会举办自贸港法律周等国际性涉外法律交流活动；探索与北京大学法学院等国内外一流高校、科研机构和知名法律服务机构建立合作机制，开展法律硕士专业学位（涉外律师）研究生培养项目。依托“候鸟”法治人才工作站，打造“实时对接+优质保障+智力输出”的全流程“候鸟”法治人才工作体系。

夯实平安社会建设发展根基。安全事关人民群众福祉，事关改革发展稳定大局，要守住安全底线，以实干实绩将海南创建为高水平开放条件下全国最安全地区。

——坚决捍卫国家政治安全。增强“时时放心不下”的政治责任感，深入开展政治安全风险排查，强化对危安类罪犯、安置帮教对象等重点人员的管控；牢牢掌握意识形态主导权，加强党的新闻舆论工作，守住管好阵地，提升斗争本领，熟练掌握依法处理、舆论引导、社会面管控“三同步原则”，严格执行网络信息发布“三审三校”制度。

——坚决守住监管场所安全。严格落实安全生产责任制，推动形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置闭环管理，狠抓安全隐患整治，强化指挥应急实战，升级改造安全监管设施，持续深化“捎买带”等突出问题整治；聚焦教育改造罪犯这个中心任务，抓细分类改造实践，抓准罪犯改造评估，抓严罪犯规范管理，完善罪犯出入监教育模式，严格规范“减假暂”工作，用心用情把罪犯改造成守法公民；积极参与自贸港封关前禁毒三年“固本防风险”行动，创新戒毒人员教育矫治方式，深耕戒毒工作链条社会化延伸，坚持毒品问题综合治理前端、中端、末端“三端发力”，助力“无毒品危害自由贸易港”建设。

——要坚决维护社会安定。坚持和发展新时代“枫桥经验”，做好人民调解，做实行政调解，做细行业性专业性调解，做优各类调解协调联动机制，推动构建以人民调解为基础，行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的调解工作格局，注重抓前端、治未病，让矛盾“化于未发、止于未诉”；落实维护社会稳定责任制，深入开展“化解矛盾风险、维护社会稳定”专项治理，统筹推进教育改造、社区矫正、安置帮教、纠纷化解和法治宣传，抓好刑满释放人员、社区矫正对象、社区戒毒人员等重点群体的衔接管理、帮教帮扶工作，严防发生极端案事件，有效预防和减少重新犯罪；持续提升社区矫正工作质量，有效防范社区矫正对象脱管、漏管、再犯罪等问题发生；继续做好未成年人“护苗”专项行动各项工作，选派干部协助海南省仁德学校开展专门矫治教育，加强针对专门学校学生家长的普法教育，优化未成年人法律援助保障，提高专门矫治工作成效。

——要坚决夯实基层基础。树立大抓基层鲜明导向，将加强市县、乡镇两级司法行政机关建设作为固本之策，重点通过推动力量下沉、资源下倾和基层社会治理的数字化转型，切实提升基层治理能力，进一步夯实司法行政事业的发展根基；加强司法所规范化建设，进一步优化司法所职能定位，完成司法协理员制度试点工作，选好配强司法所所长，朝着把司法所打造成乡镇（街道）法治综合机构的目标推进；深化法治乡村建设，广泛深入开展“乡村振兴 法治同行”活动，发挥法律顾问+“法律明白人”结对帮带作用，提升基层社会治理法治化水平；优化监所功能布局，优化配置人员编制资源，统筹推进省监狱局（戒毒局）中心医院、专门女子监狱、未成年人罪犯监区建设，努力打造一批全国最规范、最文明的监所。

法治是最好的营商环境。目前，海南自由贸易港封关运作“一号工程”的“总攻号”已经吹响，海南省司法厅将以此为内生动力，继续全面紧扣“一个统抓、五大职能”的职能定位，大胆探索，勇于创新，确保交出海南自由贸易港法治化营商环境建设的“高分答卷”，为把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户提供坚实法治保障。

来源：《中国法治》