宋和平：WTO与中国——我国首例保障措施案的回顾和启示

当前地缘政治、军事冲突持续加剧，逆全球化和贸易保护主义抬头。特朗普二度执政后，继续挥舞关税大棒，造成全球贸易紧张局势，严重破坏了以国际规则为基础的多边主义和国际秩序，对全球经济造成严重影响。包括中国在内的世界各国都在采取对策，面对当前“变乱叠加”、“错综复杂”的局面，回想起二十多年前美国布什总统发起钢铁保障措施引发的世界钢铁贸易大战，以及亲身经历了中国入世后第一起保障措施案相关工作，回顾历史，希望能为今天的反制应对措施提供一点借鉴和参考。

一、美国发起钢铁保障措施引发全球钢铁贸易争端。

长期以来，美国对本国钢铁产业采取严格的保护政策。上个世纪七十年代后，美国发起的300多起反倾销案件中，钢铁产品占37%。随着经济全球化发展，美国没有及时进行结构调整，以及一直依赖特殊保护使美国钢铁企业缺乏竞争力，陷入了更加困难的境地。1998年以来，美国钢铁工业先后有26家钢铁公司宣布破产或申请破产保护，涉及炼钢能力3560万吨，美国钢铁行业通过游说政府和国会积极呼吁政府对钢铁业采取进一步的保护措施。在此背景下，美国国际贸易委员会（ITC）于2001年7月发起了“201”钢铁保障措施调查。美国国际贸易委员会根据美国贸易代表的要求，启动了对外国进口钢铁产品的保障措施调查程序，因为该调查的依据是美国1974年《贸易法》第201节至204节（现收入美国法典第2251至2254节），所以该调查措施俗称“201调查”。

2002年3月5日，上任一年的美国第43任总统布什发布总统令，从2002年3月20日起，对10类钢铁产品（涉及10个国内产业）采取为期三年的保障措施，措施的形式除板坯采用关税配额外，均采用提高关税的方式，附加关税最高为30%，最低为8%。美国实施钢铁保障措施是当年美国政府贸易保护政策最极端的表现。

美国启动钢铁保障措施引发了其他国家和地区的连锁反应。全世界主要钢铁生产国对美国政府的行动表示强烈不满并采取应对措施。欧盟对15种进口钢铁产品从2002年3月29日开始实施为期200天关税配额性质的临时保障措施，同时开始对21种进口钢铁产品进行保障措施调查，9月裁定对7类产品采取最终保障措施。一些世界贸易组织成员由于担心美国实施保障措施导致贸易转移对其国内市场和相关产业造成冲击，也相继采取进口限制措施，其中泰国、马来西亚、智利、委内瑞拉等国宣布提高钢铁产品进口关税，加拿大、墨西哥、波兰等国相继进行了保障措施调查。钢铁产品贸易转移一时成为国际贸易中的焦点。美国此举迫使其他WTO成员也采取限制钢铁产品贸易的措施，从而在总体上对世界贸易体制造成了极大的压力。因此，该案的进展举世瞩目。

二、我国政府实施钢铁保障措施是按照世贸规则积极应对

2001年12月11日中国加入WTO，这是中国改革开放进程中重大历史性事件，是党中央、国务院高瞻远瞩、审时度势推动中国更深层次地融入全球经济体系的重大战略决策。依照入世协议，我国在加入WTO后将扩大开放，履行关税减让承诺，逐步降低关税水平，以促进贸易自由化和经济全球化的发展。入世后，我们要承担义务，同时也享有世贸组织成员的权利，机遇和挑战并存。为了应对入世后的不利影响，依据WTO规则，我国制定颁布《中华人民共和国保障措施条例》，并于2002年1月1日起实施。

而此时，美、欧相继发起钢铁保障措施，使我国钢铁行业面临极为不利的形势。2001年全球钢铁进出口贸易量约2.4亿吨，其中美国约2760万吨、欧盟约2660万吨、中国约2540万吨，约占全球进口总量的64%。美国“201条款”的实施将直接导致近1400万吨钢铁产品难以进入美国市场，欧盟采取保障措施，除对上述近1400万吨钢铁产品进行限制外，还涉及其他钢铁产品品种。欧盟、日、韩和独联体等国家和地区的大量过剩钢材势必要在国际上寻求新的出路。由于我国国内经济的迅速发展，市场需求旺盛，加之入世后降低了钢材进口关税，因此，美国、欧盟等主要钢铁进口国和地区限制钢铁产品进口的措施必然导致贸易转移使国际剩余钢材涌入我国，从而对我国国内钢材市场及相关产业造成严重影响。

在此过程中，许多国家和地区根据世贸组织规则向WTO争端解决机制提出请求。2002年3月7日，欧盟向WTO争端解决机构（DSB）提出与美国进行争端解决程序（DSU）项下的磋商。之后，日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等国均向DSB提出与美国磋商的请求。上述所有磋商均告失败后，各成员方又根据DSU的程序，请求设立专家组对美国“201”钢铁保障措施案进行裁决。欧盟关于设立专家组的请求于2002年6月3日被批准。2002年7月25日，DSB决定由上述专家组同时审议美国与欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等8方的争端。专家组于2003年7月11日向WTO成员散发了专家组报告，裁定美国的钢铁保障措施违反了WTO规则。8月11日美国向争端解决上诉机构提出上诉。11月11日，上诉机构散发了美国钢铁保障措施案的报告，确认了美国钢铁保障措施不符合WTO规则。12月4日迫于起诉方实施贸易报复的压力，布什总统宣布自2003年12月5日终止其钢铁保障措施。随后欧盟也宣布取消钢铁保障措施。

（一）中国对进口钢铁产品进行保障措施立案调查

面对严峻的国际、国内经贸形势，2002年4月19日，中国钢铁工业协会及上海宝山钢铁集团公司、鞍山钢铁集团公司、武汉钢铁（集团）公司、首都钢铁总公司、鞍山钢铁集团公司、武汉钢铁（集团）公司、首都钢铁总公司、邯郸钢铁集团有限公司向我国调查机关外经贸部、国家经贸委提交了《关于对钢铁产品进行保障措施调查的申请》，申请书提供证据表明钢铁产品进口数量急剧增加，钢材价格下跌、企业利润下降、部分企业陷入了困境，失业人数增加，进口钢铁产品数量的急剧增加已经给国内钢铁产业造成了严重损害，如迟延采取措施，其严重损害将难以补救。申请人据此要求我国调查机关尽快对部分钢铁进口产品进行保障措施立案调查。

当时的调查机关原对外经济贸易部进出口公平贸易局、原国家经济贸易委员会产业损害调查局经审查，依据《中华人民共和国保障措施条例》的规定，于2002年5月20日对部分进口钢铁产品保障措施正式立案调查。立案被调查产品为11大类84个税号的钢铁产品。分别是：普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板（带）、其它（热轧）普钢带、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管、焊管和钢坯。

（二）作出初裁决定，对进口钢铁产品采取临时保障措施

依据WTO《保障措施协议》第6条规定：“在迟延会造成难以弥补的损害的紧急情况下，一成员可根据关于存在明确证据表明增加的进口已经或正在威胁造成严重损害的初步裁定，采取临时保障措施”，我国《保障措施条例》第17条规定：“在特殊情况下可以采取临时保障措施”，鉴于进口钢铁产品数量的急剧增加已经给国内钢铁产业造成了严重损害，如迟延采取措施，其严重损害将难以补救。2002年5月21日，原外经贸部和原国家经济贸易委员会（以下简称原国家经贸委）作出对部分进口钢铁产品采取临时保障措施的初裁决定。

根据原外经贸部第30号公告，临时保障措施的主要内容如下．

（1）临时保障措施的实施期限：从2002年5月24日起180天。（2）临时保障措施适用的产品：普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯等9种进口钢铁产品。（3）临时保障措施适用的形式：实施关税配额，关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7%-26％的特别关税等。

（三）对进口钢铁产品进行保障措施的最终调查

1．原外经贸部进出口公平贸易局对产品数量增加进行调查

问卷调查。2002年6月23日和24日，原外经贸部向所有在公告规定的报名应诉期间内报名应诉的利害关系方分别发放《保障措施调查国外出口商调查问卷》、《保障措施调查国内生产者调查问卷》、《保障措施调查进口商调查问卷》三类问卷共计353份，回收有效问卷214份，有效回收率达60.62%。调查人员按法定调查程序对问卷及有关数据进行了全面的分析。

举行听证会。2002年9月25日和26日原外经贸部对有关利害关系方举行了听证会。来自国内钢铁产业、部分涉案国家／地区的出口商和生产商、部分涉案国家／地区的驻华使馆、国内进口商和用户代表等140余家利害关系方的900余人次参加了听证会。会后各有关利害关系方又分别向原外经贸部递交了听证会的书面意见。

听取各有关利害关系方的意见。部分国外出口商和生产商、国内生产商、进口商以及用户向原外经贸部提交了书面评论和补充证据材料。

听取有关出口国／地区政府的意见。原外经贸部先后听取日本、韩国、欧盟、墨西哥、阿根廷等国／地区政府的口头或书面意见，并予以充分的重视和研究。

根据以上程序调查，原外经贸部调查了热轧普薄板进口的绝对数量和相对于国内生产的相对数量变化情况。为此，原外经贸部着重考察了进口产品的绝对增长和相对于国内总产量的相对增长的近期数据。分析认定，热轧普薄板进口量近期出现了突然的、急剧的和显著的绝对数量和相对数量增长。

2．原国家经贸委产业损害调查局对国内产业损害进行调查

根据《保障措施条例》的规定，并参照WTO《保障措施协议》的规定，启动了保障措施产业损害调查程序，并依法开展了一系列产业损害调查活动。

立案后，原国家经贸委成立了产业损害调查组。调查组成员由原国家经贸委产业损害调查局及其他相关司局和海关总署、国家统计局的工作人员以及部分产业、法律、财务方面的专家组成。为对国内产业情况作出详细分析，在维持11大类进口钢铁产品不变的情况下，将被调查产品细分为25个小类。调查组调查了1997-2002年1季度的数据，并以这些数据为基础确定国内产业是否受到严重损害或严重损害威胁。进行应诉登记，有国内生产者、国内进口商、国内用户、国外生产者、国外出口商355个企业登记应诉。原国家经贸委产业损害调查局向各利害关系方共发放四类问卷近400份。按规定时间收回70%问卷。调查机关对答卷进行了认真汇总分析。

召开产业损害调查听证会。进一步获取证据材料，原国家经贸委于2002年9月4日至5日在北京召开了“部分进口钢铁产品保障措施产业损害调查听证会”。国内部分钢铁生产企业、进口企业、国内用户及其代理人，涉案国家／地区钢铁生产企业、出口企业及其代理人以及乌克兰、俄罗斯、法国、美国、阿根廷、墨西哥等国家驻华使馆派代表参加了听证会。国务院有关部门、部分地方经贸委和行业协会也派代表参加了听证会。有关利害关系方共800多人次参加了听证会，72家单位递交了书面材料，67人次在听证会上作了发言。

（四）对进口钢铁产品保障措施的终裁决定

2002年11月19日，按照调查程序，原外经贸部和原国家经贸委对案件共同做出了终裁决定，原外经贸部发布2002年第48号公告：裁定5类27个税号的钢铁产品进口数量增加和国内产业严重损害成立并且二者之间存在因果关系，符合实施最终保障措施的法定条件，这5类产品是：热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）。另有20类钢铁产品或进口数量没有增加，或不存在国内产业严重损害，或虽有进口数量增加和国内产业损害但两者之间没有因果关系。不符合实施最终保障措施的法定条件，这20类产品是：普通中厚板、镀锡板、镀锌板、取向硅电钢、不锈中厚板、热轧不锈薄板（带）、其它不锈钢板、其它普钢带、普盘条、螺纹钢、冷轧普通条杆、H型钢、截面高≥80mm槽钢、截面高≥80mm角钢、其它热轧普通型材、冷弯普通型材、石油天然气道无缝管、石油天然气钻探无缝管、焊管、钢坯。

根据以上调查结果，决定自2002年11月20日起，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口钢铁产品实施最终保障措施。最终保障措施采取“关税配额、先来先办”的方式。在规定数量内进口产品仍执行现行适用关税税率，规定数量外进口产品在执行现行适用关税税率的基础上加征关税，适用最终保障措施的5类产品的关税配额量总计27094719.182吨，配额外加征关税税率为8.7％至23.2%。最终保障措施在实施期间将逐步放宽。最终保障措施的实施期限为3年（包括临时保障措施的实施期限），自2002年5月24日至2005年5月23日。

（五）最终保障措施终止

2003年12月，美国、欧盟等相继取消保障措施后，鉴于我国实施钢铁产品保障措施后所取得的良好效果（详见第四部分介绍）以及钢铁贸易形势的发展，经国务院关税税则委员会批准，中华人民共和国商务部发布2003年第76号公告，决定于2003年12月26日终止钢铁保障措施的实施。至此自2002年5月24日开始对部分进口钢铁产品实施的保障措施结束。

三、第一起钢铁保障措施的效果和启示思考

美国2002年3月启动“201”钢铁保障措施引发的全球钢铁贸易纠纷，是一场影响最大、范围最广、争议最多的一起国际贸易纠纷，中国在此背景下对部分进口钢铁产品实施的保障措施是中国加入世贸组织以来所实施的第一起保障措施案。这是中国钢铁行业在入世后，针对全球钢铁市场出现的特殊情况，面临进口激增产业受到严重损害，运用世贸组织规则维护自身合法权益的一次有益尝试；是中国政府在依法调查和裁决的基础上，为维护产业安全采取重大贸易救济措施的一次成功实践。时任中国钢铁协会会长吴溪淳在提出保障措施申请时指出：2001年中国钢铁产量1.6亿吨，当年全行业利润人民币160亿元，如果一吨钢材价格下跌1000元，钢铁产业就面临全面亏损。2002年《中华人民共和国保障措施条例》实施，把中国钢铁产业维护自身权益的愿望变成了力量。钢铁保障措施的实施和顺利结束，遏制了国际贸易转移对中国钢铁产业的冲击，维护了国内钢铁市场秩序和价格稳定，为钢铁产业结构调整争取了时间，为提高企业竞争能力创造了条件，对保护国内产业的健康、有序发展发挥了积极作用，同时也使行业和企业积累了解决国际贸易争端的经验。

实施钢铁保障措施有力促进了我国钢铁产业结构调整和竞争力提升。三年后，2005年1月29日，在中国钢铁工业协会2005年理事扩大会议上，吴溪淳会长指出：2004年是我国钢铁工业发展史上又一个不平凡的一年。在党中央、国务院的正确领导下，以法律手段和经济手段为主的宏观调控政策措施，对保证我国钢铁工业今后的健康发展奠定了坚实的基础。2004年是我国钢铁工业连续实现高速发展的第三年，连续3年增长20%，是结构调整取得显著进展的第二年，也是我国钢铁工业走新型工业化道路，实现可持续发展取得新成绩的一年。全年产钢2.72亿吨，比上年增加5046万吨，是历史上增产数量最多的一年。由于技术进步，品种结构改善，为我国经济的稳定快速增长做出了新的巨大贡献。

入世后，中国钢铁产业的快速发展，得益于国家政策的支持、技术创新的推动以及市场需求的增长。2024年全球钢铁总产量达到18.8亿吨，而中国以10.1亿吨的产量继续稳居全球第一，占全球总产量的53.7%。近年来，随着基础设施建设的不断推进和装备制造业的蓬勃发展，对钢铁的需求持续增长，为钢铁产业的繁荣提供了坚实的基础。同时，中国钢铁企业也在不断加强技术研发，提升产品质量和生产效率，进一步巩固了在全球市场的竞争力。

我国首例保障措施案虽然已经过去20多年，但是回想起来，还是有很多经验和启示可以记取。

1、学习、借鉴、掌握和运用国际通行规则，包括WTO贸易救济规则，中国政府和国内产业运用保障措施法律的第一次尝试，是具有重要意义的实践。国内产业运用国际规则维护自身权益，政府运用规则依法行政。通过保障措施调查的实践，加深对国际贸易规则、WTO保障措施规则的认识，运用贸易规则和国家贸易政策、产业政策相互协调。对建立和完善我国的贸易救济法律制度起到了推动作用。

2、提高对高水平对外开放认识，坚定信心，明确方向。回顾总结这一案例，深入研究国际规则。中国应继续坚定支持以WTO为代表的多边贸易体制，维护其权威性和有效性。通过积极参与多边贸易谈判和规则制定，推动国际贸易秩序朝着更加公正、合理的方向发展。在持续推进更高水平的对外开放的今天，加快制度型开放，构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式，注重改革的系统性、整体性、协同性，确保各项改革措施相互衔接、相互促进。法治是最好的营商环境，贸易救济是国家经济法律治理体系的基础性的规则，是涉外法治建设的重要部分，加强涉外法治是推进高水平对外开放、应对外部风险挑战的重要保障。

3、企业要加强自主创新，不断提高竞争力。在激烈复杂的竞争中，企业要加大研发投入，推动自主创新，加速产业升级，提升中国在全球产业链中的地位。

4、应对贸易摩擦、争端，敢于拿起法律规则武器，积极应对，妥善化解。趋利避害，顺势而为。这也是钢铁保障措施带给我们的宝贵经验。

（作者宋和平 时任国家经贸委产业损害调查局副局长，保障措施产业损害调查组组长）

来源：世贸组织研究会贸易救济专委会