蔡勇：公证人的新使命：法国对附加证明书和认证程序进行现代化改革

公证人的新使命：法国对附加证明书和认证程序进行现代化改革

四川省成都市律政公证处 蔡勇

最近，法国发往境外使用公文书的认证程序发生了重大变化，公证人在其中承担了新的职能。根据法国政府2020年3月4日颁布的第2020-192号《关于改革认证与附加证明书签发方式的法令》、2021年9月17日第2021-1205号《关于法国当局出具之公文书的认证和附加证明书的政令》以及2024年12月24日第2024-1200号政令，自2025年5月1日起，公证人替代上诉法院成为附加证明书（apostille，亦称“海牙认证”）的签发机关；从2025年9月1日起，发往境外使用公文书的认证手续（légalisation，亦称领事认证）亦将由法国外交部移交给公证人办理。

实际上，法国政府将签发认证和附加证明书权限移交给公证人的原定生效日期是2023年9月1日，但2023年1月23日第2023-25号政令将其推迟至2025年1月1日，2024 年12月24日第2024-1200号政令再次分别延迟至2025年5月1日（附加证明书）和9月1日（认证）。

改革背景和动机

众所周知，文书的国际流通需要对文书的形式合法性和来源进行审查，这一审查通过认证（领事认证）或其简化形式附加证明书（海牙认证）来完成，以此证明文书签署人的身份以及相关签名、印章的真实性。法国推动认证和附加证明书改革的意图由来已久，并将其视为推动司法减负、缩减政府职能、提高办事效率的重要举措。

法国司法部于2020年3月初提交给马克龙总统的报告指出，法国每年约有 23 万份发往外国使用的公文书由33家上诉法院的总检察长签发附加证明书，另有11 万份公文书由外交部认证办公室办理认证。这些手续几乎完全以“手工”办理，无法以电子形式办理认证或附加证明书，在信息化时代难以满足个人和企业的需求。此外，办理系统存在缺陷，公文书签名/印章的登记簿无法及时更新，致使经常无法对文书进行有效审查。另外，上诉法院总检察长签发附加证明书的权限，仅限于该上诉法院辖区内机构出具的公文书，这就导致手持不同地区出具的多份公文书的当事人不得不向多家上诉法院分别申办附加证明书。以上种种，使得法国办理附加证明书的效率饱受诟病，特别是其滞后的电子化进程不断招致国内外批评。

鉴于认证和附加证明书办理条件不尽如人意，并且为了使上诉法院摆脱这种纯事务性工作（这也是法院多年的迫切愿望），2019年3月23日，法国议会通过了旨在推动司法减负的第 2019-222 号《2018-2022年司法规划与改革法》，该部法律第16-I条授权政府采取必要措施简化并现代化法国发往境外使用之公文书的附加证明书和认证的签发程序，将这些手续的全部或部分办理权限委托给公务助理和司法助理人员，或委托给承担公共服务使命的任何公法机构或私法机构（前提是其权限、使命或地位足以证明其参与的合理性），并授权政府调整和修改一切立法性规定，以确保改革举措顺利实施并产生相应效果。该法律表决前，司法部和外交部于2018年4月24日提交的一份联合报告提出了可行的现代化路径，并得出结论认为，可以完全或部分将相关职责委托给司法职业人士（公证人或司法执达员）。

最终，法国立法将签发认证和附加证明书这项重要的国家主权使命托付给了公证行业，其主要原因有二。其一是基于公证人的身份地位：公证人是司法部长任命的公务助理和司法助理人员，代表国家行使一部分公权力，这就在法理上为公证人签发认证和附加证明书扫清了障碍。其二是法国公证行业统一打造的公证信息化平台在法律职业共同体中居于领先地位，不仅与民政、法院、外交、不动产、金融、反洗钱等部门进行了无缝对接，实现信息共享和数据的安全传输，而且在越来越多的领域替政府分担公共使命（例如，法国公证行业成为管理和发布不动产交易数据的法定机构；法国公证人运营的中央遗嘱库是国家法定的遗嘱信息登记库；法国公证人负责办理民事同居协议登记并建立了数据库等等）。相对其他部门，公证行业在实现认证和附加证明书电子化的任务中具有无可比拟的先天优势。

事实上，由公证人签发附加证明书，法国的此项改革并非大陆法系国家的先例，罗马尼亚、匈牙利、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚等国家的公证人亦均获得了签发附加证明书的权限。这种趋势契合了以司法减负为目的，将非讼事务由法院移交给公证人办理的国际潮流。在2025年5月9日达喀尔会议上，国际公证联盟表决通过了作为各国公证立法或修法参考文本的《国际公证法典》，该《法典》第88条规定，公证人可以为发往国外使用的公文书签发认证或附加证明书。

法国的立法举措

根据2019年3月23日第2019-222号《2018-2022年司法规划与改革法》的授权，法国总统马克龙于2020年3月4日签发了第2020-192号《关于改革认证与附加证明书签发方式的法令》，该法令修改了1945年11月2日第45-2590号《关于公证人地位的法令》，在其第5条项下增加了以下内容：“第5-2条：大区公证人理事会主席、跨大区公证人理事会主席，或行使大区公证人理事会职能之公共事业机构主席，以及他们的受托人，可在征求法国公证人高等理事会主席的意见后，由外交部长和司法部长指定其按照最高行政法院法令规定的条件办理法国当局出具的、拟发往国外使用之公文书的认证和附加证明书。”由此，法国公证行业被法律确立为认证和附加证明书的签发机关。该法令还规定，制作公文书的各公共机构应当应按照最高行政法院法令规定的条件，向认证和附加证明书签发机关（公证行业）提供建立和更新公共机构签名数据库所需的信息。

2021年9月17日，法国政府颁布第2021-1205号《关于法国当局出具之公文书的认证和附加证明书的政令》，该政令第4条规定，大区公证人理事会、跨大区公证人理事会或行使大区公证人理事会职能之公共事业机构辖区内的全体公证人，均被视为其主席的受托人，有权签发认证和附加证明书。在此条款下，全体法国公证人均获得签发认证和附加证明书的权力，确保了所有公民均能便利地申办认证和附件证明书。但是该政令第12条规定了回避原则，公证人不得为以下文书办理认证或附加证明书：公证人本人或者同一公证机构其他公证人出具的公证文书，或者含有使其本人或同一公证机构其他公证人获益条款的公证文书；其直系亲属（无论亲等）或旁系亲属（包括叔伯、侄子 / 侄女等亲等）作为当事人的公证文书，或者含有使上述亲属获益条款的公证文书。

上述第2021-1205号政令第13条规定，如签发机关已经具备了必要的技术手段，则认证和附加证明书应当以电子方式出具，反之，则以纸质形式出具。由于法国公证行业已经打造了相关的信息化工具和平台，依照法律规定，公证人必须以电子方式签发认证和附加证明书。依当事人申请，可提供电子认证或附加证明书的纸质打印件；应文书使用国的要求，公证人可以在电子认证和附加证明书的打印件上盖章并签名。

作为认证和附加证明书电子化的必备基础，第2021-1205号政令规定须建立公共机构签名数据库，各公共机构必须向数据库提供相关信息；如签名人的信息发生变化，则必须在10个工作日内向数据库提供更新后的信息。只有在查询该数据库后，公证人方能签发认证和附加证明书。公共机构签名数据库的建立，能够帮助公证人快速核验文书的真实性并及时签发认证和附加证明书。该政令第11条规定，在信息可在签名数据库验证的前提下，认证和附加证明书的办理手续应在3个工作日内完成。

上述第2021-1205号政令第16条规定，法国公证人高等理事会须建立电子登记簿，将公证人签发的电子认证和附加证明书进行登记，并向文书使用国的相关部门提供免费查询。法国其他机关签发的电子认证和附加证明书亦应在该登记簿进行登记（主要是指刑事司法协助请求文书，此类文书的附加证明书仍由上诉法院办理，认证手续仍由外交部办理）。

法国公证行业信息化办理平台以及办理流程

欧盟公证法研究中心主任、法学博士玛乔丽・德维斯姆撰文指出，国家托付给公证行业的这一新使命是技术与组织的双重挑战，需要公证行业与所有相关公共部门进行密切协调，创建公共机构签名数据库、电子认证和附加证明书的电子登记簿，以及用于验证比对签名和印章的可靠认证系统，这一系列复杂的准备工作是新流程两次推迟实施的主要原因。特别是，需办理认证和附加证明书的公文书，除了公证文书外，还包括户政文书（出生文书、死亡文书、结婚文书等）、行政文书（居住证明、行政决定、税务文件等）、商业登记文书、司法文书以及所有经过签名认证的私文书，有权签署这些文书的公职人员多达数万人，这为公共机构签名数据库的建立和更新带来了巨大挑战。

为此，法国公证人高等理事会旗下的公证服务发展协会（ADSN）成功开发了一系列安全工具，包括4个版块：申办认证和附加证明书的公共门户网站，所有的申请均需通过门户网站提交；签发电子认证和附加证明书的公证APP；公共机构签名数据库；认证和附加证明书的电子登记簿。

如当事人申办认证或附加证明书的公文书系电子文书，他们可以将文书直接远程传输至门户网站，信息系统会自动向公文书颁发机构核验文书上的电子签名是否有效（见下图红色箭头所示）。

在为纸质公文书申办认证或附加证明书时，当事人亦需在门户网站提交申请并将纸质公文书邮寄给承办人员，或在柜台现场递交纸质公文书，操作人员会将文书进行电子化。之后，公证人使用其APP核验文书上的签名和印章，对比其是否与公共机构签名数据库录入的签名和印章相吻合（见下图绿色箭头所示）。

核验后，公证人使用其合格电子签名签发电子认证或附加证明书，系统会将元数据录入电子认证和附加证明书的电子登记簿，并通过信息化平台向申请人送达电子的认证和附加证明书（见下图蓝色箭头所示）。

法国公证人签发的电子附加证明书长什么样？近日，笔者与法国华裔公证人陈静静女士（Maître Angélique CHEN）协作办理一桩跨境继承案件，下图即为陈静静公证人制作的《继承人资格公证书》的附加证明书，由法国弗朗什--孔泰地区跨省公证人公会的布鲁诺·梅尔公证人于2025年5月15日签发。

来源：律政公证处微信公众号