景光强：司法确认制度的实践探索、理论争点和完善路径

内容提要：在最高人民法院的积极推动下，司法确认制度设计渐趋定型、工作机制渐趋完善、适用范围渐次扩大，在加强诉调对接、推进矛盾纠纷多元化解等方面发挥了重要作用。随着实践的发展和研究的深入，有关制度规定和工作机制出现了不相适应的问题，亟须加以改革完善。在制度供给方面，修改《民事诉讼法》相关规定，制定统一的司法解释，对司法确认启动、管辖、审查、效力、救济等作出系统全面规定，整合、统一现有司法确认规则；在工作机制方面，完善司法确认与调解、诉讼、执行等程序衔接机制，健全考核激励、虚假诉讼防范等配套机制，促推司法确认制度效能充分释放；做优做强诉前调解，培育成熟完善的多元调解组织，探索推行调解前置，进一步拓宽司法确认制度空间。

关键词：司法确认　多元化纠纷解决机制　诉调对接　诉前调解　调解组织　调解前置

文 章 目 录

一、司法确认制度的实践探索

（一）制度设计渐趋定型

（二）工作机制渐趋完善

（三）适用范围渐次扩大

二、司法确认制度的主要争点

（一）司法确认的性质

（二）司法确认的启动

（三）司法确认的审查

（四）司法确认的效力

（五）司法确认的救济

三、司法确认制度的完善路径

（一）持续加强制度供给

（二）持续完善配套机制

（三）做优做强诉前调解

司法确认，这项被誉为“颇具司法智慧而且复杂精巧的制度创新”，从2009年在全国法院正式推广算起，已经走过15年的历程。作为多元化纠纷解决机制改革的产物，司法确认丰富了中国特色社会主义司法制度，在激活诉外调解程序、推进矛盾纠纷多元化解等方面发挥了重要作用。随着实践的发展，现行制度和工作机制出现了一些不相适应的问题，亟须进一步改革完善。本文对司法确认制度的发展脉络和理论争点进行梳理，针对实践中出现的问题提出完善建议，供理论和实务界参考。

一、司法确认制度的实践探索

一般认为，司法确认这项颇具中国特色的司法制度，源自甘肃定西法院的实践探索。彼时，多元化纠纷解决机制改革如火如荼推进，如何激活作为多元解纷重要力量的人民调解、实现人民调解与司法工作的有机衔接，成为当时社会各界特别是司法实务界探讨的热门话题。针对效力不足、吸引力下降这个制约人民调解制度发挥作用的“梗阻”问题，各级各地法院纷纷探索赋强调解协议法律效力的司法路径，司法确认制度应时而生。从2007年3月甘肃定西中院在渭源县法院开展试点，到2009年5月在甘肃省全面铺开，司法确认在短短两年时间内完成制度草创并展露出不俗的实践价值。2009年，最高人民法院正式在全国推广司法确认制度，经过司法机关全力推动、立法机关鼎力支持和社会各界通力合作，司法确认在短短十余年时间内完成了制度定型和立法进程，在司法实践中持续迸发出旺盛的生命力。

（一）制度设计渐趋定型

如果说司法确认制度源自地方探索，那么最高人民法院的强力推动对于司法确认制度规范化、定型化、法律化则发挥了关键作用。

一是及时总结经验，加强顶层设计。2009年7月，最高人民法院印发《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号，以下简称《诉非衔接意见》），在认真总结“定西经验”的基础上，首次以司法文件的形式对司法确认作出规定，司法确认制度正式在全国法院推开。2016年6月，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号，以下简称《深化多元机制改革意见》），在总结实践探索经验的基础上，对司法确认及其周边配套制度作出进一步细化完善。回溯司法确认制度的发展进程可以发现，《诉非衔接意见》正式吹响了推行司法确认制度的号角，《深化多元机制改革意见》则基本定型了司法确认制度的面貌，其他相关司法文件基本上是在二者基础上的微调与修补，相关立法文件则在二者的基础上进行取舍与撷英。可以说，《诉非衔接意见》和《深化多元机制改革意见》是司法确认制度建设进程中最重要的两份司法文件，构成了司法确认制度的“基本盘”。

二是积极推动立法，固化改革成果。司法确认属于司法制度范畴，需要立法层面作出规定。在最高人民法院的推动下，立法机关作出积极响应，2010年8月出台、自2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）对人民调解协议司法确认作出规定，这是第一部规定司法确认制度的法律文件，司法确认程序被写进全国性法律可谓“起步晚、入法快”。为配合《人民调解法》实施，最高人民法院于2011年3月出台《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（法释〔2011〕5号，以下简称《司法确认程序规定》），这是第一部专门规定司法确认制度的司法解释。针对司法确认程序性质不明、适用范围过窄等问题，2012年修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）在“特别程序”部分专辟一节规定司法确认程序，标志着司法确认制度正式进入基本法律层面。最高人民法院2015年发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号，以下简称《民事诉讼法司法解释》），依据修正后的《民事诉讼法》对司法确认程序作出细化完善。在最高人民法院的试点探索和积极推动下，2021年修正后的《民事诉讼法》对司法确认程序作出重大修正，其中最重要的成果就是将该制度适用范围从人民调解扩大至一切依法成立的调解组织。

三是全力争取支持，形成改革合力。司法确认制度是多元化纠纷解决机制改革的重要制度创新和关键衔接机制，其顺利推进离不开党委、政府、司法行政以及各行各业、各类调解组织的积极参与、配合和支持。在最高人民法院的积极推动下，中央社会管理综合治理委员会等16家单位于2011年4月联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委〔2011〕10号），以中央政策文件形式对司法确认制度作出规定。2016年1月，司法部、中央综治办、最高人民法院、民政部四部门联合印发《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》（司发通〔2016〕1号）；2023年9月，最高人民法院、司法部联合出台《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》（司发〔2023〕1号），推动人民调解职能扩容、效能释放，也进一步拓宽了司法确认制度的适用领域。2012—2016年，最高人民法院先后与原保监会、银监会等多家单位联合印发文件，推进相关行业领域诉调对接机制和司法确认制度建设。自2020年起，最高人民法院先后与13家中央单位开展“总对总”工作，联合下发矛盾纠纷在线诉调对接文件，各地法院普遍联合相关部门制定落地文件，协同化解有关领域、系统的行业性、专业性纠纷，司法确认工作迎来新的发展契机。

（二）工作机制渐趋完善

在搭梁立柱的同时，最高人民法院多措并举建立健全工作机制，对司法确认制度进行“精装修”，推动改革落地见效。

一是完善调确衔接机制。最高人民法院大力推进诉调对接中心、调解工作室建设，建立健全特邀调解组织和调解员名册制度，加强调解指导，提高调解质量，推动诉调、调确精准对接。2010年6月，最高人民法院发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发〔2010〕16号），要求有条件的基层法院设立诉前调解工作室或者“人民调解窗口”，建立特邀调解员、调解志愿者网络库。2012年4月，最高人民法院印发《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法〔2012〕116号，以下简称《诉非衔接试点方案》），正式建立特邀调解组织和特邀调解员制度，要求试点法院建立诉调对接中心，相关调解组织可以在该中心设立调解室。2016年6月，最高人民法院印发的《深化多元机制改革意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》（法释〔2016〕14号）对诉调平台建设、特邀调解程序、特邀调解与司法确认衔接机制等作出细化规定。2021年9月，最高人民法院印发的《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》（法发〔2021〕25号）要求人民法院积极参与党委政府牵头的一站式社会矛盾纠纷调处化解中心建设，因地制宜指派诉讼服务、速裁快审团队或者人员入驻中心，指导调解，进行司法确认。各地法院依托调解工作室、诉调对接平台或当地矛调中心，创造性地优化完善调确衔接机制，取得积极效果。例如，四川成都高新区法院依托一站式诉讼服务中心，创建司法确认“立等可取”快速通道，设立单个司法确认案件一小时办结标准，任命资深速裁法官为司法确认联络专员，直接对接调解组织，直接受理申请并审查，为调解协议的高效确认、有效执行提供了司法保障。北京房山法院与房山区矛盾纠纷多元调解中心共同创建以法官全程指导调解机制、人民调解程序与司法确认程序无缝对接机制、“一站式”办理便捷通道机制为主要内容的人民调解协议“一站式”司法确认机制，并将该机制推广到行政调解、行业调解，被认为“极大地优化了司法确认程序，提高了司法确认的程序便捷度和工作效率”。

二是建立在线确认机制。最高人民法院积极拥抱信息化发展潮流，大力推动在线司法确认模式，进一步提升司法确认工作质效。《深化多元机制改革意见》要求各级法院加强诉调对接平台建设，把办理司法确认案件作为平台的重要职责，推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台。2019年2月印发的《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》要求推动建立统一的在线矛盾纠纷多元化解平台，推广线上线下相结合的司法确认模式，促进调解结果当场固定、矛盾纠纷就地化解。2019年8月，最高人民法院发布的《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》（法发〔2019〕19号）提出探索建立司法确认联络员机制，推动司法确认全面对接人民调解等线上平台，为当事人提供在线咨询评估、调解、确认、分流、速裁快审等一站式解纷服务，实现人民调解司法确认快立快办。2021年12月，最高人民法院印发的《人民法院在线调解规则》（法释〔2021〕23号）以司法解释形式进一步明确，依照法律和司法解释规定可以申请司法确认调解协议的，当事人可以在线提出申请。推行在线司法确认，当事人可直接通过在线方式提出申请，法院根据情况决定通过视频或电话会议询问当事人有关情况，成本更低、方式更灵活，更能体现司法确认程序简便快捷的特点。

三是健全案件管理机制。司法确认制度建立伊始，最高人民法院即着手研究将该类案件嵌入案件管理系统和司法统计系统的科学路径。《司法确认程序规定》第4条规定，人民法院受理司法确认申请的，应当编立“调确字”案号，同时公布司法确认申请书、受理通知书、确认决定书和不予确认决定书四种文书样式。2011年2月，最高人民法院发布的《民事案件案由规定》（法〔2011〕41号）在二级案由“合同纠纷”下编列三级案由“请求确认人民调解协议效力”。为配合《民事诉讼法》修改，2015年5月最高人民法院公布的《关于人民法院案件案号的若干规定》（法〔2015〕137号）规定司法确认案件编立“民特”案号。2016年6月印发的《民事诉讼文书样式》提供了不予受理、准许撤回、按撤回处理、确认有效、驳回申请、申请撤销等六种涉司法确认民事裁定书样式。2020年修正后的《民事案件案由规定》在“非讼程序案件案由”项下增设二级案由“确认调解协议案件”，下设“申请司法确认调解协议”和“申请撤销确认调解协议裁定”两个三级案由。最高人民法院还积极完善考核激励机制，提高法院办理司法确认案件的质量和积极性。例如，2014年12月印发的《最高人民法院关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》（法〔2014〕358号），明确将“积极开展司法确认工作，落实办理司法确认案件的机构和人员，受理案件达到一定数量，建立‘调确字号’案号，完善司法确认案件的司法统计”作为评选示范法院标准。2021年司法确认案件作为诉前调解衍生案件管理后，最高人民法院专门下发通知，强调要将司法确认案件数量计入法官或者司法辅助人员工作量，调动负责诉调对接工作人员的积极性。

（三）适用范围渐次扩大

关于司法确认的适用范围，最高人民法院对各类调解主体始终持包容开放态度，《诉非衔接意见》第20条明确规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人均可申请人民法院确认其效力。此后最高人民法院发布的系列规范性文件一直维持此种立场。针对法律、司法解释关于司法确认仅仅适用于人民调解的困局，《诉非衔接试点方案》明确规定“经行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议，当事人申请确认其效力，参照《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》办理”。除了调解组织外，最高人民法院有关司法解释和文件规定，经调解员个人调解达成的调解协议亦可申请司法确认。如《司法确认程序规定》第13条规定，“经人民法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后，当事人申请司法确认的，参照本规定办理”。《深化多元机制改革意见》进一步明确将登记立案前委派给特邀调解员调解达成的协议纳入司法确认范围。

与司法的开放态度相比，立法对司法确认调解主体一直持谨慎态度，经历了逐步放开的过程。受立法目的和规范对象限制，《人民调解法》自然无法辐射人民调解委员会之外的其他调解组织。2012年修正后的《民事诉讼法》第194条规定，申请司法确认调解协议的，应当由双方当事人依照《人民调解法》等法律提出。但因彼时明确规定司法确认制度的法律只有《人民调解法》，因此学界对最高人民法院关于司法确认范围的开放规定存在不同声音。但这也表明《民事诉讼法》对扩大司法确认范围作出授权规定，为实践探索预留了空间、指明了方向。在立法难以及时跟进的情况下，为解决适用主体范围过窄问题，最高人民法院将司法确认制度改革纳入2019年开启的民事诉讼程序繁简分流改革。2019年12月，全国人大常委会作出授权决定，试点法院暂时调整适用《民事诉讼法》第194条关于司法确认范围的规定。2020年1月，最高人民法院颁布《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》（法〔2020〕10号），提出合理拓宽司法确认程序适用范围，经律师调解工作室（中心）等特邀调解组织、特邀调解员或者人民调解委员会依法调解达成民事调解协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。经过试点探索和多方推动，2021年修正后的《民事诉讼法》第201条（现行《民事诉讼法》第205条）终于将调解主体扩大至“经依法设立的调解组织”，但终究没有将经特邀调解员主持调解达成的调解协议纳入司法确认范畴。对此，最高人民法院权威观点认为，对于未加入任何调解组织、以个人名义开展工作的调解员调解达成的调解协议，不能申请司法确认。另一个悬而未决的问题是，经行政机关和其他具有调解职能的组织主持达成的调解协议可否进行司法确认？对此，学界和实务界主流观点认为，经行政机关、公证部门、妇联、行业协会等调解达成的具有民事合同性质的调解协议，其主体权威性、程序保障和公信力丝毫不逊于人民调解、商事调解，应当予以司法确认。司法实践亦普遍持肯定态度。因此，“依法设立的调解组织”似可解释为“依法设立的具有调解职能的组织”，而不局限于专事调解工作的调解组织。

二、司法确认制度的主要争点

由于法律、司法解释规定比较简单，司法实践中难免产生一些认识上的分歧，实践的发展也不断提出新的问题，需要从理论上加以研究阐释。

（一）司法确认的性质

关于司法确认的性质，早期观点认为属于简化的诉讼程序。《诉非衔接意见》第23条规定，人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《民事诉讼法》有关简易程序的规定，即是出于此种认识。《司法确认程序规定》注意到该程序与普通民事诉讼程序的差异，规定司法确认以决定形式作出，但仍未就程序性质作出明确。随着研究的深入，学界主流观点认为，司法确认由当事人共同申请而无两造对立，并不解决民事纠纷，而是对当事人之间权利义务状态予以确认，故应当是非讼程序。2012年修正后的《民事诉讼法》将司法确认置于特别程序一章，进一步强化了非讼程序说的通说地位。然而，从司法实务普遍倾向于实质审查的实际出发，一些来自实务界的学者更倾向于认为，我国司法确认程序具有非诉的外壳与诉的内核，属于诉讼法理与非讼法理交错适用，司法确认程序的建构不应依据非讼程序理论，而是应立足于我国本土实践。此外，还有学者认为司法确认程序与仲裁裁决的执行审查类似，旨在为裁判文书之外的协议、裁决创设执行名义，司法确认程序实乃强制执行编的内容，不宜将其归入特别程序。

调解与诉讼、仲裁一起，被称为当今社会纠纷解决的“三驾马车”，但我国法律始终未赋予调解与诉讼、仲裁并驾齐驱之法律地位。依据《中华人民共和国仲裁法》和《民事诉讼法》，对于仲裁裁决，一方当事人不履行的，对方当事人可以直接向法院申请执行，仲裁裁决即为执行依据。法院对仲裁裁决的司法监督严格限定在程序性事项上，最小化地进行实体性干预，以维护仲裁裁决的稳定性和终局性。反观调解，其法律效力始终与仲裁不可同日而语。1991年《民事诉讼法》第16条明确赋予当事人对人民调解协议的反悔权。最高人民法院2002年发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释〔2002〕29号，以下简称《人民调解协议若干规定》）明确人民调解协议具有民事合同性质，当事人应当履行。《人民调解法》也仅规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力。当事人就调解协议发生争议的，仍需诉诸冗长繁复的诉讼程序。为切实增强调解效力、激活调解程序，《诉非衔接意见》就赋强调解协议效力提供了三条路径，即提起诉讼、申请支付令和申请司法确认，然而无论哪种路径，均是立足调解协议民事合同性质，由法院进行强度不等的审查并作出裁判之后，当事人方可以司法裁判为依据申请强制执行，并未赋予调解协议执行依据效力。将司法确认与仲裁审查等量齐观并归入强制执行程序的观点，至少在当下而言只是一种美好的憧憬。

从《诉非衔接意见》提供的三种路径看，很明显有梯次组合的考量，亦即对于调解协议履行发生争议的，适用诉讼程序；对调解协议是否有争议不明确的，可以提起具有试探性质的督促程序；对调解协议没有争议，双方共同申请确认的，适用司法确认程序。可见，制度设计者从一开始便不打算让司法确认程序承载过多的历史使命，尤其是并不打算在司法确认程序中植入争讼的基因。从立法和司法解释从一而终地强调司法确认由当事人共同申请，以及形式审查为主、实质审查为辅的态度看，将司法确认程序归属于非讼程序，至少在实证法层面可谓大致确当。

（二）司法确认的启动

《诉非衔接意见》明确规定司法确认由当事人共同申请后，无论是立法还是司法解释、司法文件，均将此种立场严格贯彻始终。其理论依据是，司法确认程序不是对民事争议进行审判的程序，阻却了当事人裁判请求权的实现，其正当性基础在于双方当事人共同申请。通过缺少高度程序保障的非讼程序而忍受将来的强制执行，对当事人来讲是一种不利益，故而只有当事人合意忍受此种不利益才能启动司法确认。在实践层面，则是出于高效快捷化解纠纷的现实需求，因为在共同申请的情况下，法院很容易，甚至多数情况下无需对调解自愿性进行审查，从而尽快作出确认裁定。若允许一方申请、另一方提出异议，司法确认程序势必混入争讼因素，这当然是将司法确认程序定位为非讼程序的制度设计者所不愿看到的。

然而，这种做法近年来不断遭到质疑。比较温和的观点认为，共同申请的做法仍可坚持，但对于公证调解等程序保障较为完备的调解，可以允许一方当事人提出。越来越多的观点认为应当放弃共同申请要求，允许一方当事人单独申请。其道理在于，审查调解协议的自愿性是法院职责所在，不能将当事人单方申请排除在外。更为深刻的忧虑是，若坚持共同申请原则，调解协议中义务方拒绝申请的，权利方只得就调解协议提起诉讼，不但白白浪费了时间，而且权利方通常会在调解协议中作出妥协让步，因此在普通程序中与其主张对方履行调解协议，还不如当初根据最初的民事关系提起诉讼，这种制度设置毫无疑问为恶意拖延甚至逃避履行义务大开方便之门。

上述质疑有一定道理。调解不同于普通民事合同，是在调解组织主持下进行，有相当程序之保障，多数调解组织也并无压迫当事人接受调解之强权，非自愿调解、调解协议非自愿达成的情况究属罕见。为预防少数情况下可能存在的非自愿调解而普遍地牺牲诚信的权利人申请司法确认的权利，实属舍本逐末之举。更何况，调解自愿和申请自愿是两个不同的问题，一方拒绝申请确认并不能直接得出调解非自愿的结论，调解自愿性是司法审查的范畴，而不是法院不予受理的理由。

客观地说，制度设计者之所以坚持共同申请原则，并非出于职权惰性；对于共同申请可能导致的纵容义务方恶意拖延、逃避债务问题，也作出了相应的制度安排。根据《诉非衔接意见》作出的梯次安排，一方当事人拒绝履行又拒绝申请司法确认的，另一方当事人可以提起督促程序申请支付令。与司法确认一样，督促程序同样是形式审查为主，同样具有简便快捷的特点，申请人同样可以较为轻松地拿到执行依据。然而，仔细分析发现，与司法确认相比，督促程序在保护申请人权利方面仍有不周之处：第一，督促程序仅适用于给付金钱、有价证券的给付之诉，不具有给付内容或者给付他物的调解协议难以适用督促程序；第二，督促程序仅适用于申请人没有对待给付义务的情况，双方互负对待给付义务的调解协议无法适用督促程序；第三，督促程序仅适用于到期债务，而调解协议中分期付款、部分债务因延展而尚未到期的情况较为普遍；第四，督促程序收取诉讼费用，而司法确认程序不收取任何费用；第五，督促程序中债务人有15日异议期，其快捷性无法与很多情况下可以当场办毕的司法确认程序相比拟。可见，督促程序在很多情况下并不能满足申请人快速固定调解成果、获得执行依据的需求。若权利人不能申请司法确认和支付令，只得启动诉讼程序，这样一来，调解费时费力达成的成果便会受到剥蚀，非诉讼纠纷解决机制“在前面”而没有解决纠纷的问题便会进一步凸显。在强调矛盾纠纷源头治理、多元共治和实质性化解的语境下，赋予一方当事人单独申请司法确认的权利，诚有必要。

（三）司法确认的审查

司法确认程序属于非讼程序，但不能经由概念推演得出司法确认只能进行形式审查的结论。比较法上，诉讼与非讼法理交错适用的情况已屡见不鲜，非讼事件亦得进行实质审查的例子也比比皆是。然而，无论从法理抑或实践层面考量，司法确认审查的深度和广度都有适度克制的必要。调解是一种解纷程序，有一定社会治理成本之投入和相当程序之保障，不能将调解协议等同于一般意义上的民事合同。在大力推进矛盾纠纷多元化解背景下，虽然不能将调解与诉讼作为并行的解纷程序，但法院对调解组织关于矛盾纠纷的初步处理应当给予充分尊重，对调解协议的审查亦应保持适度谦抑性。对此，无论是《人民调解协议若干规定》第11条关于人民调解协议民事案件一般适用简易程序的规定，还是《诉非衔接意见》提出的调解协议可以适用更加简便快捷、审查限度有限的督促程序和司法确认程序，均是出于此种考量。司法确认连接了社会组织、政府部门与司法机构三种治理主体，形成一种社会参与、权力分享和合作治理的结构，补强了社会自治主体化解纠纷的能力。作为补强调解组织化解纠纷能力的司法确认程序，实行“以形式审查为主，辅之以必要实质审查”的模式，可以说既是出于快速定分止争的需要，也是对调解这种解纷程序保持谦抑的体现。

然而，近年来，无论是理论研究还是司法实务，都有逐渐强化实质审查的倾向。理论层面，有学者认为法院对司法确认案件的审查应当做到形式审查与实质审查并重，采用合适的方式积极审查，亦有学者坚持二分观点，即简单案件以书面审查和形式审查为主，而较为重大的案件应当以实质审查和庭审审查为主。司法实践中，法院更是倾向于加大实质审查力度，除自愿性与合法性审查外，还要加强必要的证据审查、事实审查与可执行性审查，很多法院对申请人双方实体权利义务都会进行实质意义上的审查。即便宣称能够速战速决作出确认裁定的法院，也往往以法官事前全程参与调解指导为前提，有的由设在法院的、与承办法官形成密切关系的调解室进行确认前置审查，法院受理后的审查虽然主要是形式审查，但整体而言仍然难逃实质审查的嫌疑。无怪乎有学者惊呼，现有司法确认审查已经超出了非讼程序的范畴，法院乃以非讼程序之运行来实现诉讼程序之目的。

调研发现，各界之所以主张加强实质审查，主要是出于防范虚假诉讼以及防范错案。有学者认为，法院在司法确认程序中应当针对原纠纷进行必要的实质审查，因为相关主体针对这些原纠纷造假的难度很低，违法成本却很小、非法获利却很大。有法官反映，实践中出现大量“司转调”现象，即诉外调解成功的案件本可以采用司法确认程序结案，却放弃选择司法确认程序，让案件经立案进入诉讼程序后，转为诉讼调解的方式结案，从而使司法确认程序被闲置。究其原因，是因为司法确认会造成虚假诉讼、确认错误及衔接受阻等问题，相较于风险较大的司法确认程序，更愿意采用审查完备且风险更小的诉讼程序。

司法确认的制度价值在于快速固化调解成果、赋强调解效力、息止矛盾纠纷，如果普遍地对调解协议乃至原纠纷进行广泛的实质审查，势必迟滞确认进程、滋生不确定因素，有违制度设计初衷。当下，虚假诉讼确实高发多发，但与司法确认案件总量相比，仍属低概率事件，可以通过加大惩戒力度、调控确认裁判效力、畅通案外人救济途径来防范，无需扩大实质审查范围，更无需谈“确”色变、因噎废食。尤其应当看到，司法确认程序只有短短15天审限，而很多虚假诉讼设计复杂且隐秘度较高，即便进行实质审查也难以发现，彻底根绝虚假诉讼实为司法确认程序不能承受之重。对于案情复杂、经过适度审查对是否存在虚假诉讼、是否符合确认条件产生合理怀疑的，法院可以径直作出不予确认裁定，转而交由普通程序审理。在去除对虚假诉讼的疑虑后，以形式审查为主、实质审查为辅的司法确认审查导向仍应继续坚持。

（四）司法确认的效力

司法确认裁定的强制执行效力理论上并无争执，唯司法确认裁判既判力问题具有较大争议。一种观点认为，调解协议经司法确认后，并不能产生类似于民事确定判决既判力之效果，因而并无一事不再理原则之适用。也就是说，无论法院是否对调解协议作出司法确认，当事人均可以调解协议所约定的民事法律关系为诉讼标的向法院起诉。近来的观点多认为司法确认裁定有消极既判力，没有积极既判力。也就是说，法院确认调解协议后，当事人便不能就同一民事权利义务关系另行起诉，法院也不再受理，但对调解协议所认定的证据和事实，不得约束后续诉讼。

调解协议在调解组织的斡旋下达成，体现了当事人意愿，且其自愿性、合法性经过司法审查，在充分保障当事人程序选择权的前提下，赋予司法确认裁定消极既判力符合当事人预期、符合诉讼程序原理。如果确认裁定没有任何既判力，当事人可以就调解协议或者原纠纷再行起诉，于当事人而言，便会陷入无休止的争讼；于调解组织而言，调解所有努力付诸东流，调解吸引力必将大打折扣；于法院而言，一案多诉必将耗费本就紧张的司法资源，影响司法权威；于社会治理而言，无法形成矛盾纠纷多元化解合力，司法确认程序价值丧失殆尽。然而，调解协议是双方当事人妥协的结果，且以效率为导向的确认程序相对简陋，如果司法确认构成对真实法律关系的“盖棺论定”，当事人很可能对司法确认程序望而却步，同样会消解司法确认程序的制度价值。更何况，无论是调解程序还是司法确认程序，均存在匮于第三人程序保障之软肋，让第三人承受司法确认裁定之约束殊为不妥。综上所述，赋予司法确认裁定消极既判力是相对务实的选择。

与确认裁定给出终局性结论不同，驳回申请裁定在很多情况下并不代表法院对调解协议效力的终局判断，而是承认司法确认程序的局限性，在对调解协议效力产生合理怀疑时，果断终止司法确认程序，让当事人寻求程序保障更强、审查力度更大的普通诉讼程序寻求救济。准以此言，驳回申请裁定应不具有既判力，当事人可以围绕调解协议的履行、效力等问题另行提起诉讼。

（五）司法确认的救济

实证法上，《民事诉讼法》将司法确认置于特别程序一章，其救济机制亦应适用特别程序相关规定。根据《民事诉讼法司法解释》第378条的规定，适用特别程序审理的案件，当事人不得申请再审。该解释第372条第1款规定，适用特别程序作出的判决、裁定，当事人、利害关系人认为有错误的，可以向作出该判决、裁定的法院提出异议。异议成立或者部分成立的，作出新的判决、裁定撤销或者改变原判决、裁定。该条第2款规定，对法院作出的确认调解协议的裁定，当事人有异议的，应当自收到裁定之日起15日内提出；利害关系人有异议的，应当自知道或者应当知道其民事权益受到侵害之日起6个月内提出。此外，在司法确认裁定执行程序中，利害关系人、案外人依据《民事诉讼法》第236条、第238条之规定可提起执行异议或者执行异议之诉，应无异议。目前，上述制度设计也是讨论较多的问题。

关于当事人救济，实证法上只有异议一条路径。司法确认的优势在于程序简便快捷、效力一审终局，相关救济措施亦应与此相适应。总体上看，调解协议在调解组织主持下达成，调解及司法确认程序均是当事人自愿选择的结果，法院对调解协议的自愿性、合法性也经过程度不等的实质审查，因错误确认而侵害当事人合法权益的情况究属罕见，法律上确实没有必要为当事人配置如同普通程序那样繁复的救济程序。但有学者认为，针对司法确认错误可以引入审判监督程序，但应当是较为略式的审理，只审理是否违反自愿原则、违反法律的强制性规定以及是否超出协议的范围。还有观点认为，对于法院发现司法确认裁定确有错误的，由法院有关审判组织审查后直接作出新裁定撤销原裁定，没有必要按照审判监督程序通过院长提交审判委员会的方式进行撤销，这实质上亦属于略式的审判监督程序。立法上是否引入审判监督程序或容再议，在当前制度安排下，参照《民事诉讼法司法解释》第382条关于调解书申请再审的规定，将当事人异议期延长至6个月，是较为务实的选择。

由于调解和司法确认程序对利害关系人的程序保障较少，当事人通过虚假调解侵害案外人利益问题屡见不鲜，为案外人提供相较于当事人而言更为充分的救济，已成共识。上述司法解释为利害关系人提供的救济途径，正是出于此种考虑。但是，司法确认裁定案外人异议势必引发其与当事人的对抗，这种对抗很多情况下需要通过类似诉讼程序的审查才能解决，由此导致救济程序反而比确认程序更为复杂，有违司法确认程序设置初衷。况且，法院撤销确认裁定并不构成对调解协议效力的明确否定，当事人仍然可以依据调解协议向法院起诉或者申请支付令，案外人要排除调解协议对自身权利的侵害还要提起新的诉讼，颇费周折。例如，经法院确认的调解协议构成以明显不合理低价转让财产以逃避债务，法院根据债权人异议撤销司法确认裁定后，由于法院的撤销裁定并未直接对债务人转让财产行为的效力作出评判，债权人还得再提起撤销权诉讼，才能真正阻止债务人恶意逃避债务行为。对此，有学者指出，在撤销确认裁定的同时，法院应当同时作出不予确认或者确认无效裁定。但是，当前法律、司法解释并未提供确认无效裁定这种裁判形式，而不予确认裁定仍然无法解决调解协议效力问题。事实上，如果排除既判力的积极效果，司法确认裁定对案外人并无实质拘束力，与司法确认内容中的实体法律关系有直接利害关系的案外人，可以直接起诉到法院，由法院作出判决，该案外人可以该生效的胜诉判决对抗司法确认裁定书。在上述例子中，债权人可以直接提起撤销权诉讼撤销调解协议，司法确认裁定也就成了无本之木、无源之水，这样就省却了利害关系人二次诉讼的麻烦，相较而言是更优选择。对此，最高人民法院也认为，在异议程序中，如果双方当事人对利害关系人的主张有异议，法院应当告知利害关系人作为原告，以调解协议的双方当事人为被告，按照诉讼程序处理三方之间的争议。

三、司法确认制度的完善路径

司法确认是坚持和发展新时代“枫桥经验”、把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的生动实践，是加强诉非衔接、推动矛盾纠纷实质性化解的重要举措，在过去已经、在将来也必将继续发挥重要作用。然而必须强调的是，司法确认并非越多越好，调解协议在社会生活中的实现，应当主要是当事人的自觉履行，而不应是通过司法确认取得确认书后的国家强制执行。作为一项预防性同时也是兜底性法律制度，备而不用或少用反而是制度效能充分释放的理想效果。我们既要充分肯定司法确认制度的价值，又不能过于拔高司法确认制度的地位；既要认真做好经验总结，又要正视制度运行中出现的问题，有针对性地改革、完善和发展。

（一）持续加强制度供给

随着实践的发展，有关制度规定出现了不相适应的问题。一方面，有关司法确认的规定散见于法律、司法解释和规范性文件，不同层级、效力的文件重复、冲突的情况并非罕见。集中体现在，《司法确认程序规定》仅适用于人民调解，《民事诉讼法司法解释》大幅吸收、细化、修改了《司法确认程序规定》有关规定，但仍有一些重要的程序规定没有纳入，形成二者并行之局面，给司法适用造成不便。另一方面，随着实践的发展和研究的深入，当前有关规定有全面修订、完善的必要。为今之计，一方面重新制定有关司法确认的专门司法解释，废除《司法确认程序规定》，剔除《民事诉讼法司法解释》有关司法确认部分，实现规则整合和统一；另一方面，在将来修订《民事诉讼法》时对司法确认相关规定作出修改。重点在以下几个方面作出完善：

一是关于启动问题。扭转长期以来共同申请的制度惯性，赋予当事人单方申请的权利。我们甚至可以乐观地预计，在调解组织、调解程序均比较完善的将来，立法上赋予特定调解组织直接移送司法确认的权利亦未为不可。在修法前，司法解释应当有所作为，对共同申请尽量作出扩大解释，如当事人在调解协议中约定申请确认，一方提起申请的，人民法院应当受理；一方申请，对方没有提出异议的，视为共同申请；对一方当事人撤回申请的权利进行限制；等等。在当前调解规范性和调解协议质量整体有待提高的背景下，法律在允许单方申请的同时，也应当充分保障另一方当事人的裁判请求权和程序选择权，可以规定确认裁定作出前，另一方当事人提起诉讼的，应当终结司法确认程序。

二是关于管辖问题。关于地域管辖，《诉非衔接意见》规定得较为广泛，《司法确认程序规定》作出急剧收缩，2012年修正后的《民事诉讼法》收缩至极致，仅规定由调解组织所在地基层法院管辖，及至2021年《民事诉讼法》修正又呈现扩大之势。当前，商事调解、专业性行业性调解渐次兴起，在线调解、异地调解亦成常态，而以形式审查为主的审查模式对管辖连接点的依赖程度较低，从便利当事人以及后续执行的角度看，放松地域管辖势在必行。调解协议本质上具有民事合同性质，法院不予确认的，发生后续诉讼可能性较大，从方便程序衔接的角度，司法确认应当尽量与合同案件地域管辖保持一致，未来修法时可在现有规定基础上增加调解协议签订地、履行地等有实际联系的法院，并可规定后续诉讼由受理司法确认案件的法院专属管辖。在级别管辖上，2021年《民事诉讼法》修正即考虑到了调解协议与所涉纠纷的关系以及后续程序衔接问题，将级别管辖由基层法院扩张至相应中级法院，总体值得肯定。关于司法确认能否适用协议管辖，有学者从司法确认非讼程序性质出发否定协议管辖，也有学者从调解协议合同性质出发肯定协议管辖。应当说，在当前共同申请和法律上提供复数地域管辖法院背景下，调解组织自行调解的确认申请都是当事人协议管辖的结果。将来放开单方申请后，法律上亦应充分尊重当事人管辖权合意，对于一方当事人违背协议向其他法院申请确认的，应当驳回申请。

三是关于审查问题。法律上确立单方申请模式后，亦应对司法确认程序构造作出相应调整，主要是对单方申请模式下被申请人知情权、异议权和举证权等作出相应规定。审查内容方面，应当确立以形式审查为主、实质审查为辅，以合法性审查为主、自愿性审查为辅的审查模式，当事人共同申请的，原则上不作自愿性审查；一方申请、对方提出非自愿性抗辩的，应当进行自愿性审查。审查方式上，应当修正《民事诉讼法司法解释》第356条第1款，确定以书面审查为主、言辞审查为辅的审查方式，仅在必要情况下通知当事人到场核实，并可依职权进行调查。所谓“必要情况”，主要是涉嫌违法背俗、虚假诉讼等情况。在调解协议内容不明、涉嫌违反自愿原则等情况下，由于法院不予确认的处理结果并不构成对协议效力的否定性、终局性评价，当事人仍可就调解协议履行、撤销等问题提起诉讼，因此法院没有必要费时费力进行全面彻查，经审查产生合理怀疑的，即可作出不予确认裁定。

四是关于裁判形式问题。从法理上讲，调解协议在当事人达成合意并签字之时即已生效，而非法院裁定赋予其法律效力，因此《民事诉讼法》第206条“裁定调解协议有效”的表述欠妥，应当参考《司法确认程序规定》第8条的表述方式，修订为“人民法院经过审查，认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认裁定书”。调解协议不符合确认条件的，《司法确认程序规定》第8条规定应当作出不予确认决定书，而《民事诉讼法司法解释》第358条规定应当裁定驳回申请。从法理上讲，裁定驳回申请属于程序处理的表达方式，而此处则需要法院对调解协议的实体问题作出表态，因此裁定驳回申请的处理方式亦为不妥，可参照《司法确认程序规定》第8条修改为“裁定不予确认”。《民事诉讼法司法解释》第358条规定的裁定驳回申请具体情形也有进一步类型化处理的必要。申言之，经过审查，对于那些明显违法背俗的调解协议，法院可以直接裁定无效，以充分彰显法院否定无效调解协议的价值导向，并断绝此类调解协议事后履行或进入争讼程序的可能性；对于那些违反自愿原则、内容不明的调解协议，以及经过适度审查对调解协议的自愿性、合法性产生合理怀疑，如果进一步审查将耗时耗力、超出司法确认程序容量的，法院可以作出不予确认裁定，相关争议可交由诉讼程序解决。

五是关于救济问题。关于案外人救济，《司法确认程序规定》第10条赋予案外人一年期申请撤销权，而《民事诉讼法司法解释》第372条第2款赋予案外人为期6个月的异议权，制度设计者是意欲以后者取代前者，还是赋予案外人选择适用的权利，抑或区分人民调解和其他调解分别适用不同救济模式，并非一望而知。事实上，如果否定确认裁判的积极既判力效果，案外人仍可就相关实体争议提起诉讼，案外人救济问题就显得不是那么紧迫，而关于当事人的救济力度则应当加强，法律和司法解释应当作出相应调整。对此，上文已经详细讨论，此处不赘。

（二）持续完善配套机制

一是进一步完善程序衔接机制。在调解程序和确认程序衔接方面，一方面要推广一些地方实行的“一站式”司法确认模式，提高确认效率；另一方面，也要强化自主履行导向，给当事人自动履行调解协议预留必要时间。《民事诉讼法》第205条规定的申请确认期限为30日，而很多调解协议特别是分期履行方案在30日内无法履行完毕，导致一些本可以自动履行的调解协议进入司法确认程序。如果调解协议超过30日申请期限后不能申请司法确认，很可能以诉讼案件的面目进入法院，有违司法确认程序设立初衷。准以此言，司法确认申请期限有放宽的必要。在确认程序和诉讼程序衔接方面，由于不予确认的调解协议仍具有可争讼性和争讼可能性，为防止程序空转、实现纠纷快速实质性化解，法律上应当完善程序转换机制，对于不予确认的特定类型的调解协议，或可参照督促程序有关规定，在征求当事人意见后，直接转入诉讼程序，由受理确认案件的法院继续审理并作出判决。在确认程序和执行程序衔接方面，一方面，法院应当重点审查调解协议的可执行性，对于约定不明确的调解协议，既不能一确了之，也不能一驳了之，对于调查后可以明确的，应当在确认裁定中载明；另一方面，应当明确确认裁定书执行依据地位，法院在确认裁定中应当对调解协议内容予以准确再现，特别是对于质量不高、表述混乱的调解协议，应当准确归纳，避免简单照搬照抄。在调解程序和执行程序衔接方面，为防止义务人利用调解和确认程序转移财产、逃避债务，避免诚信的当事人因接受调解而承受程序上的不利益，避免法院作出确认裁定却无法执行的局面，立法上可以借鉴《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》第75条规定，赋予权利人在调解期间申请财产保全的权利。

二是进一步完善考核激励机制。从2021年开始，最高人民法院将申请司法确认案件作为诉前调解衍生案件管理，以“诉前调确”号出具法律文书，不再纳入民事案件司法统计，办理司法确认案件工作量如何在审判质量管理指标中予以准确呈现，十分考验管理者的智慧。司法确认案件不是越多越好，然而也绝非越少越好，在达成调解协议后及时进行司法确认，有利于及时固化调解成果，防止当事人出尔反尔，确认裁定的强制执行力也会倒逼义务人自觉履行义务。因此，司法确认是个“良心活”，简单的单向激励模式无法适用于司法确认案件考核。由于各地诉讼案件分布不均衡，不同法院面临的纠纷向外分流压力差别很大，对办理司法确认案件的需要程度不同，因此司法确认案件之考核权重的确定宜采省域标准，由各省根据实际情况有针对性地细化完善。在最高人民法院层面，应当警惕相关考核指标对司法确认产生的负面外部效应。例如，对于人均结案数的考核，如果不将司法确认案件纳入，可能会降低办理司法确认案件的积极性；又如，诉前调解案件申请执行率的目的是促推调解协议自觉履行，但会不会挫伤办理司法确认案件积极性、拉高司法确认案件驳回申请率乃至催生司法确认执行案件不予立案等反管理问题，仍有待观察。

三是进一步完善虚假诉讼防范机制。目前，各地法院办理司法确认案件的最大顾虑在于虚假确认，必须建立全过程、全链条虚假诉讼防范机制，有效过滤虚假确认、减轻受理法院顾盼之忧。适度强化调解组织责任，调解组织要主动筛查可能存在的虚假调解，认真听取可能涉及的案外人意见，发现有虚假调解重大嫌疑的及时终止调解，确保在调解阶段即过滤掉绝大多数的虚假调解。委派调解案件中，法院可以制作虚假调解风险等级评定表，由接受委派的调解组织作出评判。当事人申请确认的，法院可以要求当事人作出诚信诉讼承诺，并告知虚假诉讼的法律后果。本文反对普遍性地进行实质审查，但不反对对有虚假确认重大嫌疑的案件适度加大审查力度，必要时加强关联搜索并依职权审查。对于坐实的虚假诉讼违法犯罪行为，依法严肃处理。

（三）做优做强诉前调解

做优做强诉前调解是司法确认制度高质量发展的基础。高质量调解可以实质性化解矛盾纠纷，提高调解协议自动履行率，法院可以集中精力办理少量进入司法确认程序的案件。高质量调解还可以确保调解协议的自愿性、合法性和可执行性，有效过滤虚假诉讼，减轻法院审查负担，提高司法确认质效和成功率，进而为后续执行打下良好基础。如果调解质量普遍低下，法院实质审查的倾向便会不断强化，不予确认案件比例也会居高不下，而这些案件仍会以各种形式进入诉讼程序，如此势必造成程序空转、浪费司法资源，司法确认的程序优势便会荡然无存。

做优做强诉前调解，必须培育成熟完善的多元调解组织。当前，我国各类调解组织发挥作用情况不尽如人意，调解组织发育不充分、市场化不足、已有调解组织虚置、调解与诉讼“倒挂”等问题较为突出，人民调解在化解基层矛盾纠纷中的主渠道、主力军作用尚未有效发挥。在司法部、最高人民法院的积极推动下，人民调解组织不断发展壮大，目前全国已建立人民调解组织80余万个，有人民调解员307.8万人，基本形成覆盖城乡和重点领域、重点单位的调解组织网络。然而，与人民调解队伍蓬勃发展势头不相适应的是，2023年人民调解组织调解各类矛盾纠纷1720万件，人均不足6件，表明人民调解制度效能尚有很大的挖掘空间。下一步应当重点在激活功能上下功夫，真正实现从量的增长到质的提升。商事调解是未来调解事业发展的重要拉动引擎和新的增长极，应当适应商事纠纷高效快速化解需要，大力发展商事调解，进一步丰富纠纷解决“供应端”，提升解决商事纠纷的专业度，不断拓宽商事纠纷司法确认空间。

做优做强诉前调解，推行调解前置是关键。调解前置把诉前调解作为民商事案件立案的强制性前置条件，能够倒逼各类调解组织发生供给侧结构性变革，有效激活各类调解力量，调解机制效能将会充分释放，司法确认制度的价值也会进一步凸显。党中央明确支持调解前置，2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、2023年中共中央办公厅印发的《全面深化政法改革实施纲要（2023—2027年）》都对探索特定类型案件调解前置提出明确要求。为落实中央要求，最高人民法院2015年印发的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（法发〔2015〕6号）提出“完善繁简分流、先行调解工作机制”，《深化多元机制改革意见》进一步明确提出探索建立前置调解程序，要求有条件的基层法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。在最高人民法院的指导下，北京、上海、浙江、广东、四川等地法院进行了积极探索，但终因“以自愿为基础”而收效不大甚至中途夭折。调解前置是对《民事诉讼法》调解自愿原则的突破，涉及诉权行使模式的根本变革，需要在立法层面作出授权或者规定，下一步的探索可通过全国人大常委会授权、最高人民法院主导开展试点的方式推进。在案件类型方面，可以选择适宜调解且调解机制建设较为成熟的纠纷类型先行先试，后续稳步扩大前置调解案件类型。在工作模式方面，由于法院已经形成了较为成熟的诉调对接机制，前期探索可采取法院主导型模式，亦即对于起诉到法院的案件，由法院通过委派方式交由相关调解组织调解；在调解机制发育成熟后，可逐渐采用调解组织主导型模式，亦即对适用调解前置的特定类型纠纷，由调解组织先行调解，当事人未经调解即向法院起诉的，法院不予登记立案。在立法方面，可在试点成熟的基础上启动《民事诉讼法》修法议程，或者将相关内容纳入正在研究制定的“多元化纠纷解决机制促进法”。在强制性调解前置入法前，法律上不妨先对约定调解前置予以肯定，亦即当事人将调解作为起诉前的纠纷解决方式写入合同，一方当事人未经调解直接向法院起诉的，另一方当事人可以以存在调解约定为由提出妨诉抗辩。

来源：《中国应用法学》