李全一：刍议全面深化公共法律服务体系中的公证体制改革路径

论文提要：深化我国公证体制改革应当围绕充分激发公证机构活力和充分调动公证员的积极性这一终极目标而展开。采取何种机构运行机制不应作为界定改革成败的标志。需要考虑的基本原则应当是适合当地公证事业发展和与公证需求端相匹配。

关键词：公证体制改革；公共法律服务；体制机制模式

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要深化公证体制改革，从而推进并完善社会主义法治建设。这是继党的十四届三中全会关注我国公证改革发展之后，党中央又一次提出推进公证体制改革的问题。党中央的这一重大决策，一方面表明，公证在全面依法治国、社会主义法治建设和公共法律服务体系建设中作用突出，不可或缺；另一方面也表明，我国的公证制度框架搭建形成后，还存在体制不完善、不匹配、不健全的问题，需要深化改革。而党中央所关注的公证体制改革主要指向哪些范畴？应当如何落实深化改革任务？这是需要司法行政主管部门和业界认真思考和回答的问题。基于此，本文主要就我国当前深化公证体制改革的主要方面及途径展开探讨，以就教于方家。

一、公证体制改革的基本范畴

在讨论体制改革时，有必要区分体制与制度二者之间的差异。一般认为，制度是指社会中为了维持秩序、规范行为、协调利益而制定的一系列规则、原则、制约和惯例的总和。制度可以分为正式制度和非正式制度，前者是由法律所明确规定，如公证制度、律师制度、法律援助制度等；后者是由习俗、信仰、道德等隐含存在并约束着一定的人群，如乡规民约等。制度有大有小，大者如社会主义制度、经济制度、政治制度，小者如企业的分配制度、单位的人事制度和绩效考核制度等。而体制，则是指一个社会或者组织中的基本结构、组织形式和运行方式。体制是由一定的制度、机构、人员、权力和资源等要素所构成，反映的是组织的性质、特征和功能等。由此可见，体制一般指向于机构的形式及其运转方式等范畴。

在我国的国情和法律语境下，公证作为一项重要的预防性司法制度，其制度形态已经由《公证法》《民事诉讼法》和《公证程序规则》《公证机构执业管理办法》《公证员执业管理办法》等法律、法规、规章构建确立，并形成相对完整的体系。因此，笔者认为，在这一制度框架下讨论公证体制改革，主要应指向相互关联的两个体制和三个层面：两个体制，主要指的是公证的机构组织体制和公证的管理体制。三个层面，主要指的是公证机构组织运行体制、司法行政主管体制和公证行业自律管理体制。有鉴于此，深化我国公证体制改革，主要的目标和着力点，就是深化公证机构的体制改革和深化公证的“两结合”管理体制改革。

二、当前公证体制运行存在的主要问题

不可否认，面对新发展理念和新发展格局，我国公证行业仍存在诸多体制不完善、不健全的问题，从而在一定程度上制约着公证事业的健康、有序、可持续发展。

（一）公证机构体制改革中存在的主要问题

从21 世纪初开始，我国就在积极推进公证机构的体制改革。然而历经 20 多年的反反复复，改革既不彻底，也不深入，甚至还出现徘徊不定、彷徨不前的情况，具体表现为：

一是事业体制改革推进艰难。2000 年国务院办公厅批复司法部执行的《关于深化公证工作改革的方案》提出，要到 2010 年，用 10 年时间“初步建成与社会主义市场经济体制相适应的具有中国特色的公证制度”。也就是要在这期间完成行政体制公证机构的事业体制转型改革工作，但此项工作直至 2017 年底才得以初步完成。笔者这里之所以评价其为初步完成，而未认定已经完成，理由是：其一，全国目前尚有 100 多家公益一类事业体制公证机构，而按照国家事业体制分类改革的定位，事业体制公证机构应当全部改为公益二类。其二，事业体制公证机构的“三项运行机制”（即人员编制备案制、企业化财务管理、总量控制下的绩效分配制）改革尚未得到有效落实。其三，体制改革未能较好激发公证机构、公证员干事创业的积极性，事业体制公证处招揽不到高素质人才、已有人才留不住的情况相对普遍。以四川省为例，截至 2023 年末，全省已有 45 家公证机构因公证员不足二人，无法正常执业，缺员严重。其四，事业体制公证机构行政化运作现象突出，部分公证机构仍被主管司法行政机关当作内设行政科室对待，公证处主任的人财物自主权得不到落实。

二是合作制改革遇到瓶颈。我国的合作制公证体制改革试点始自 21 世纪之初，多少有些借鉴 20 世纪 90 年代初律师机构的合作制律师事务所改革，但律师机构改革很快便放弃了合作制模式，改走更为有活力的合伙制或者个人事务所模式。合作制机构存在先天不足，类似于计划经济时期的大集体企业，又有些像农村的各种合作社，但分配机制则与后者大相径庭。我国的合作制公证机构经过 20 年的试点，有成功也有失败。直至 2021 年司法部印发《关于深化公证体制机制改革促进公证事业健康发展的意见》（以下简称《公证改革发展意见》），方始脱离试点，成为我国公证机构中的一种正式组织形式。但近年来，随着《民法典》的实施，学界和业界又围绕合作公证机构的性质展开了争论，争论的焦点集中在其究竟应当归属于法人组织，还是非法人组织。不过其核心的问题，还是合作制公证机构的沉淀资产之所有权归属问题。如果定性为法人组织，则其必然对应的是非营利法人，利润不得分红；而如果可以定性为非法人组织，则自然会绕开非营利法人这个定位，资产所有权即可归属于全体合作人。对此，国务院司法行政主管部门似乎也有些举棋不定，但认为其“公有公益”的基本属性不能丢。很显然，按照我国《公证法》的定性，公证机构属于非营利组织，公益性是其特征之一。与此同时，《公证法》第 6 条明确将公证机构认定为独立承担民事责任的机构，这也就意味着，任何性质的公证机构都属于法人组织。是以，在现有的法律规定下，合作制公证机构难以脱离非营利法人而成为非法人组织。加之，此前司法部有关合作制公证机构的组建条件规定较高，故在推行中要满足规定条件并非易事，因此能够满足改制条件的公证机构并不多。此外还要看到的是，地方司法行政主管机关以及社会各界，普遍对合作制公证机构究竟姓“公”还是姓“私”持怀疑观望态度，甚至有抵触情绪。在上述诸多因素的加持下，合作制公证机构的试点虽然意图探索出一条中国公证深化体制改革的有效路径，但笔者认为，至少在目前看来，确实遇到了制度性瓶颈。

三是其他创新体制得不到法律支撑。在 21 世纪初开展大规模公证机构体制改革的初期，司法部曾试点过合伙制公证机构模式，但由于缺少法律依据以及自身试点中出现的问题而草草收场，对于试点中存在的问题既未加以认真总结，也未找出试点出现问题的症结所在。10 年前，深圳市试行的法定证明机构模式运行较好，但仅有地方法规规范作为依据而无上位法支持，故无法在全国其他地方推广。

（二）司法行政指导监督中存在的主要问题

按照我国《公证法》的规定，司法行政机关对公证机构负有监督、指导的

职能，但现实中，地方主管司法行政机关往往将这种监督、指导，理解并落实

成了监督、管理。众所周知，监督的意思是监察督促，而指导的意思是指示教

导或者指点引导。监督、指导与管理之间存在一定的区别。管理，一般认为其

是指通过实施计划、组织、领导、协调、控制等职能来协调下级或他人的活动，使下级或他人同自己一起实现既定目标的过程。以笔者理解，按照《公证法》的立法本意，公证机构应当实行自主管理，也正是因为实行自主管理，因此应当承担独立民事法律责任。

然而在实践过程中，不少地方司法行政机关将公证处视为本部门的内部科

室：公证处招聘人员要由司法局主持，同时司法局可以调用公证处的人员；公

证处的财务由司法局管理，财务支出需由司法局审批；公证处的物资由司法局配给，个别公证处甚至使用笔墨纸张也需向司法局领取。此外，还存在公证机

构负责人任命有不合规定的情况。《公证法》第 10 条明确规定了公证机构负责人的任职条件和产生程序，但“个别地方存在没有执业资格的‘外行’或没有

执业经验的机关干部‘空降’为公证处负责人的情况。”而对于公证机构的指导，如业务指导、事业发展指引、体制机构改革推进指导等则往往关注不够，

着力不足，效果不尽如人意。

（三）行业自律组织监督中存在的主要问题

笔者认为，目前我国公证行业自律制度存在的不足，大致有以下几个方面：

一是立法规定不全面、不具体，缺乏可操作性。我国法律对公证业自律制

度的规定，仅有《公证法》第 4 条所作的原则性规定，既不具体也不明确，操作性不强。这充分说明，我国立法对公证业自律管理重视程度不够。与之相比，法德俄日等国家则对公证业自律制度形成了包括性质、组成、权利义务、职责等内容在内的全面且具有可操作性的规定。如《法国公证机关条例》一共有 12 条，其中就有 9 条用于规定公证人协会的内容；《德意志联邦公证人法》共设 4 编，却用一个整编（第 2 编）规定公证人协会；《日本公证人法实施规则》一共 55 条，用 11 条规定公证协会内容；《俄罗斯联邦公证立法纲要》也用 8 个条文规定公证协会的内容。

二是不重视地方公证协会工作。从我国公证业自律制度的现实情况来看，

国家对中国公证协会的重视是显而易见的，但却疏于对地方公证协会的关照。

相反，法德俄日等国家的公证制度，则特别强调对地方公证协会的工作进行规

范，对全国协会的法律规定则相对简单。究其原因在于，地方公证协会与公证人的接触更为直接、更为频繁，故详细规定地方公证协会的权利义务、职责等具有固基强本的价值。我国公证业自律管理可以借鉴。

三是未明确将公证业务的指导作为协会工作的主要职责。从《中国公证协会章程》规定的协会职责来看，中国公证协会所直接负责的工作主要为：（1）会员培训；（2）制定行业规范；（3）组织信息化建设；（4）学术研讨；（5）职业道德执业纪律教育与违纪惩戒；（6）维护会员权益与举办会员福利；（7）全国公证赔偿基金的使用管理；（8）公证宣传；（9）对外研讨交流；（10）海峡两岸公证书查证和副本寄送；（11）公证专用纸调配服务工作。从该章程的规定来看，中国公证协会认为业务规范管理是司法行政的职责，公证协会仅有协助监管的义务，而业务规范管理则在其职责范围之外。反观法德俄日等国的公证协会，则都将业务监管作为协会的重要职责。如《日本公证人法实施规则》第 43条第 2 款规定公证人会的职责是：为谋求改善和统一公证事务，保持公证人的品德而从事公证人指导和联络的相关事务。《德意志联邦公证人法》第 67 条规定，公证人协会应当注意维护其成员的名誉和声望，促进公证处的保护，并且应保证公证人和见习公证人是凭良心并诚实地执行职务。也就是说，培训、宣传等仅为手段，协会的本职工作应是规范业务运行和整个行业的职业操守。

四是我国公证业自律组织行政色彩过浓。其他国家的公证协会是严格意义上的公证人自治组织，会员只能是公证人，公证协会的权力机构、理事会和监事会组成人员等只能是公证人；而我国的公证协会组成人员成分太过宽泛，虽然有利于扩大公证的影响力，但也存在有违自律组织的自我约束、自我管理之性质之虞。同时，我国的公证协会还比较普遍地存在着行政官员担任协会领导或秘书长的现象，这也与行业自律组织的宗旨明显相悖。

五是“两结合管理”更多强调结合，未划清管理界限。“两结合管理”是一个行政倡导性表述，并非法律规定。《公证法》第 4 条仅赋予公证协会对公证机构、公证员的执业监督职责，并无指导责任，而《公证法》第 5 条赋予司法行政机关的职责，则既包括监督也涵盖指导。因此，二者的结合范围则仅限于监督领域。同时，在“两结合”之内，司法行政主管机关与行业协会之间的职责划分并不清晰。由此带来的问题是：行政主管机关力量较强时，管理事务较多，反之则较少，协会亦是如此。

三、深化公证体制改革的路径

（一）深化公证机构体制改革的路径

深化我国公证体制改革应当围绕充分激发公证处的活力，充分调动公证员的积极性这一终极目标而展开。至于采取何种机构运行机制，不应作为界定改革成败的标志。同时，还要以适合当地公证事业发展、与公证需求端相匹配为原则。

1. 公证机构性质与运行模式的选择。目前我国的公证机构性质主要为三类：一为合作制，全国有 150 多家；二为事业体制，全国有 2500 多家；三为其他性质，如法定证明机构等，全国有 100 多家。由于我国的国情是国家面积辽阔，地区之间的人口密度、经济发展程度、社会发育程度都存在巨大差异，因此要寻求一个统一的公证机构组织模式，采取全国一刀切的方式处理机构性质与运行方式，极不现实。比如，全国统一实行合作体制公证处便难以实现。合作制的几个必要前提包括：第一，资合加劳合；第二，5 名执业公证员以上；第三，公证的需求侧能够满足合作制机构的生存；第四，合作公证员的素质较高，能够实现自负盈亏。但目前的情况是，全国有 50% 以上的公证机构执业公证员达不到 5 人，不少机构只有 2~3 人；60% 以上的公证机构年创收达不到 20 万元，扣除成本根本无法养活公证处人员。这些地区即使再降低合作制改制条件，也无法实现这一体制改革的目标。

在深化公证体制改革的方案设计中，应当考虑 3 个不同的体制改革方案，分别为：自收自支型公证处、差额补贴型公证处和国家全额负担型公证处。对公证机构的具体性质及其运行模式，则可以完全放开。比如，对于自收自支型公证处，可以是合作制，也可以是法定证明机构，甚至还可以保留现行的事业体制，但需要实行零编制，即所有自收自支型公证处，均不再配给编制，一律采取全员劳动合同化管理。对差额补贴型公证处，既可采行法定证明机构模式，也可采行现行事业体制模式。但需要实现绩效考核，促使其向自收自支型公证处的目标转化。对少数民族地区、经济欠发达地区、边远地区以及人口少、公证需求量小的地区的部分公证机构，国家应当采取全额拨款扶持的政策，主要以保障和满足人民群众办理公证需求为深化体制改革为出发点，而不追求也不考核形式上的体制改革效果。

2. 公证员身份关系的处理。笔者认为，有必要将公证员划分为社会性质公证员（以下简称社会公证员）和公职公证员。社会公证员，是无公职身份的公证员；公职公证员，是有公职身份、有编制的公证员。在公证员的配备上，所有自收自支型公证机构，统一配备也只能配备社会公证员；差额补贴型公证机构，主要配备社会公证员，但可以适当配备公职公证员；而所有全额拨款公证机构，全部配备公职公证员。社会公证员的劳动报酬、办证绩效及其他福利待遇，均由公证业务收入解决；公职公证员的报酬待遇参照公务员标准，由财政全额负担。社会公证员与公职公证员在专业地位上、业务上、参与行业自律管理上一律平等。从国家负担财务与否的状况上，不难看出，设置公职公证员的目的，主要在于解决“老少边穷”及人口少、办证需求量小，导致当地公证服务需求无法支持公证机构存续的问题，从而确保全国人民均能够公平、普惠地享受到必要的公证法律服务。

3. 完善合作制改革。合作制公证机构的试点改革，对中国公证事业的稳固发展，公证体制多元化运行探索，功不可没。当前遇到的瓶颈问题，主要是前进中的问题。下一步深化合作制改革的方向，应当朝着高标准、高质量的目标发展。所谓高标准，主要是指合作制公证处在业务拓展、机构治理、规范运行、绩效考核方面的高标准。从治理上来看，完善合作人会议，推行重大事务决策由合作人会议议决是关键。应当参照有限责任公司的管理模式，实行“处务公开”，其中包括人财物等重大事项处理的公开。实行监事会制度，强化管理监督。从运行上来看，不能完全以提成分配作为激励因素主导发展，应将综合性效益考核（主要涵盖公证业务量、公证文书质量、道德纪律、公益指标、团队精神等），作为促进机构良性运行的主要手段。从绩效上来看，需要辩证对待业务创收绩效与社会公益绩效，形成既注重经济效益，也注重社会效益的双赢局面。所谓高质量，包含公证员的素质提升、公证业务的质量提升、公益公证的效果提升等方面。同时还有一项重要指标，就是公证处的财务管理质量。要保证各项提留提足留够，避免“分光吃光”的现象。

4. 探索新的公证机构体制模式。在“公有公益”的总体性质框范下，应当允许公证机构进行体制模式的创新探索。在现有事业体制模式、合作制模式、法定证明机构模式的体制形式下，放宽公证机构、公证人创新其他机构运行模式的探索。笔者认为，可以试点的机构体制形态包括但不限于：混合式合作制、合伙制、个人事务所。这里的混合式合作制，是指国有出资与公证员出资的混合式合作制公证机构，国有出资可以控股，个人出资部分则按合作出资比例参与业务创收提成分配。这里的合伙制，是指类似于合伙企业法上的“特殊的普通合伙企业”。 我国《合伙企业法》规定：“以专业知识和专门技能为客户提供有偿服务的专业服务机构，可以设立为特殊的普通合伙企业。”不过在试点初期，根据公证非营利的制度性质，可以考虑以“绩效 + 奖金”的分配方式，回避分红问题。本文所指的公证人个人事务所，是指在一些距离县城较远、人口较多的集镇试点个人公证人事务所，就近为乡镇居民办理公证事务，相当于驻镇村公证员，其分配可参照特殊的普通合伙企业处理。

（二）深化公证行政监管体制的路径

1. 坚持“两结合管理”模式。在我国，公证行业由司法行政机关和公证行业协会实行“两结合管理”。事实上，国外也存在对公证行业实行行政（法院）加行业自律组织的双重监管模式的情况。比如，《德意志联邦公证人法》规定，德国公证人要受州法院院长的监督，并受州司法行政机关的管理，惩戒也主要由同级法院实施；《日本公证人法实施规则》第 74 条规定，公证人接受法务大臣的监督，法务大臣根据其规定，指定法务局或地方法务局局长对其管辖区域内公证人的监督事务。《日本公证人法实施规则》第 39 条规定，法务局或地方法务局局长，须每年至少到该法务局或地方法务局所属公证人的事务所视察一次，审阅该所保存的文件，调查执业的状况，或指使在该法务局或地方法务局工作的法务官实施上述事项，并将结果迅速告知法务大臣。《俄罗斯联邦公证立法纲要》第 1 条第 2 款规定，国家公证处和私人执业公证人事务所的登记簿，由对公证领域履行监督职能的联邦权力执行机关按照俄罗斯联邦司法部规定的程序管辖。由上可见，公证行业并非完全放任由行业协会自律管理，仍然在国家的司法行政统辖之中。这一点，我国与其他国家并无二致，只是管理的提法、手段不尽相同而已。

2. 改革和完善行政管理侧的运作方式。长期以来，“两结合管理”中，行政主管部门管什么、管多少，一直不清晰。2021 年司法部印发的《公证改革发展意见》对此予以了比较清楚的界定。该意见明确指出：“司法行政机关依法加强对公证机构、公证员和公证协会的监督、指导，负责加强党建、推进改革、制定政策、强化监管、发展队伍等。”因此，下一步深化公证体制改革中司法行政管理体制改革，也应主要围绕以下几个方面来展开。

第一，完善公证行业的党建工作。党建强，则公证强。近年来，司法部、中公协加强了公证行业的党建工作，已经取得显著成效，但目前尚有两个重要问题需要在深化体制改革中得到解决：一是公证协会党委的建设，还没有像律师协会党委那样成为真正意义上的行业党委，而仅仅是协会一级的党委。公证协会党委与基层公证机构党组织之间并无实质上的上下级关系，存在脱节现象，这一问题需要在深化行政管理体制改革中得到有效解决。二是强化基层公证机构的党组织建设。合作制公证机构的党建工作尤其应当全面加强。第二，深化推进公证体制改革。从总体上来看，各级司法行政主管部门在推进改革方面，还存在观望和缩手缩脚的情况，改革的步伐与行业的期待之间存在明显差距，下一步需要在这方面下大功夫。第三，完善和执行好政策制定工作。目前，司法行政主管部门在公证政策制定方面，尚存在不及时、不具体的情况。不及时，主要是指公证机构或者公证行业在实践中已经形成的一些创新经验，得不到政策的及时肯定推广，比如电子公证实务，已经在业务中探索多年，但迟迟不见主管部门的文件规范。不具体，主要是指一些公证法律上的原则性规定，在地方实践中需要具体的细化解释，但主管部门对这方面的调研不够充分，细化政策不到位。第四，进一步强化监管。监管方面的主要问题在于措施手段亟待改善。公证行业是专业服务行业，需要研究出一套更加契合专业服务特点的监管模式，比如事业体制公证机构人财物自主权放权问题等，都是下一步需要完善的地方。第五，深化队伍发展改革。《公证法》实施以来，我国公证员队伍几乎未得到明显发展。其中涉及了诸多的因素，既有执业保障不充分带来的困扰，也有公证需求侧不足带来的麻烦。下一步需要针对不同地区、不同需求采取多元化方式解决队伍发展问题。

（三）深化公证行业自律管理体制的路径

按照司法部《公证改革发展意见》的明确划分，公证协会在“两结合管理”模式下的主要职责是：在业务指导、拓展服务领域、标准制定、信息化建设、教育培训、行业惩戒、维护合法权益、理论研究和宣传等方面发挥作用。归纳而言，行业协会的职责就是九大功能。这九大功能的定位，在一定程度上进一步深化了对公证行业自律组织地位和作用的认识。按照《公证法》第 4 条规定，公证协会的主要职责，是对公证机构和公证员的执业活动进行监督，而并无指导的权力。而按照经中央深改委审定同意，由司法部印发的《公证改革发展意见》的规定，则明确公证协会具有指导业务的权利。毫无疑问，这是一个巨大的进步。同时，也是充分尊重行业自律组织监管积极性的一个重大举措。笔者认为，下一步深化我国公证行业自律组织改革的路径，应当围绕上述“两结合管理”规范所划分的职责范畴，在以下几个方面着力。

1. 从立法上健全完善公证业自律制度。完善的路径有两个：其一，在修订《公证法》时增设一章“公证协会”，全面规定中国公证协会与地方公证协会的设立、权利义务、运行规则、职责与法律责任等。其二，保持现行《公证法》的原则性规定，参照法国、日本等国的做法，在《公证法实施规则》中设专章规定协会工作，并赋予公证协会业务指导权、行业惩戒权。笔者认为，选择第一条路径前景更为广阔。

2. 改变现行自律组织本末倒置的设置模式。将地方公证协会作为行业自律的重点组织来加以规范，改革中国公证协会的组建方式，改为以各省、自治区、直辖市公证协会让渡权利共同组成全国公证联合会。同时，根据我国公证机构众多、公证从业人员数量较大的特点，宜在省、自治区、直辖市地方公证协会之下允许设立市（地、州）一级分会。

3. 加强行业自律性。明确规定，公证协会只能由公证从业人员组成，是纯粹的行业自律性组织。同时，明确要求并逐渐实现公证协会的负责人、理事会与监事会组成人员，一律由执业公证人担任。

结语

党的二十届三中全会指出，进一步全面深化改革，要“更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效”。公证体制改革的深化推进，也必须系统规划、重点突出、注重实效。只要我们从公证机构体制改革、司法行政管理体制改革、公证协会自律体制改革三个维度集成推进，紧紧围绕激发公证机构和公证人的活力与积极性这个重点，突出创新机制等探索与实践，我国的深化公证体制改革，必将取得实实在在的效果。

来源：华东政法大学公共法律服务研究院