宏结：加快公证预防性司法制度改革——助力海南自贸港封关运作打造市场化、法治化、国际化营商环境

编者：今年2月20日，中国政法大学商学院宏结教授参加以“社会治理的制度成本——公证预防性司法制度价值正视与功能重构”为主题的第二届“凤凰预防法治”论坛，并主持第四单元“海南自由贸易港封关与公证创新服务”专题，对4名与谈人的发言作了精彩点评和总结。会后，她又以新制度经济学视角专门著文，就加快公证预防性司法制度改革，助力打造海南自由贸易港市场化、法治化、国际化营商环境，立意新颖，视野宏阔，见解独到，给人启迪，是本届论坛延伸取得的又一重要成果。特刊于此，以飨同道。

加快公证预防性司法制度改革

——助力海南自贸港封关运作打造市场化、

法治化、国际化营商环境

中国政法大学商学院教授 宏 结

2025年海南自贸港封关在即，不仅是海南、中国乃至世界，都在关注着海南自贸港如何通过“先试先行”的市场化改革，释放制度红利，将海南自贸港这个中国21世纪的经济特区打造为市场化、国际化的自贸港，成为中国更大开放的窗口。为此，积极推进构建法治化的制度环境迫在眉睫，公证制度助力打造市场化、法治化、国际化营商环境的改革恰逢其时。

我国《公证法》自2006年实施以来，在保障人民群众合法权益、优化营商环境、服务社会经济发展等方面发挥了重要作用。但是，随着中国社会主义市场经济体制改革进程的加快,全球技术变革的兴起，原有的《公证法》已经不能适应社会经济发展的需要。2024年，司法部将《公证法》修改工作纳入立法项目，海南自贸港作为市场化改革的前沿阵地，更应该在此次《公证法》修改中发挥其特殊的作用。公证作为预防性的司法制度，不仅在社会治理、助力行政机关，预防化解社会矛盾纠纷发挥着重要的作用，其在构建公平的国际营商环境中更是发挥着重要的、不可替代的基础作用。

一、公证制度为中国特色社会主义市场经济的健康运行提供了基础性保障

公证制度与市场经济发展是密切相关，相辅相成的，中国的公证制度实践也印证了这点。我国对公证制度的认知从“证明论”“法律服务论”到“预防性司法制度”论，公证职能从单一的“国家证明权”到“证明、沟通、监督、服务”多元职能集于一身的综合服务，公证机构性质从国家机关、事业单位，到试行合作制是伴随着中国社会主义市场化改革在不断演进的。

公证制度作为市场经济高效运行的“润滑剂”和“稳定器”，为市场经济的健康运行提供以下保障：

第一，明确产权归属，促进资源流动，增加市场活力。“有恒产者有恒心”。清晰的产权界定是市场经济的基石，是市场优化配置资源，发挥其高效性的前提，公证在不动产登记、知识产权、商标转让等领域，确认权利归属，保障产权安全发挥了无可替代的作用，极大地促进了资源的合法流动，而资源流动的市场才是充满活力带来经济繁荣的市场。

第二，促成交易达成和提高交易效率。市场经济是陌生人之间的交易，而第三方信用背书可以降低相互之间的不信任，公证作为公共法律服务，由公权力背书，作为中立、权威的第三方，通过证明文件真实性、合法性、有效性，增强了交易双方的信任，使交易容易达成。此外，陌生人之间的信息是不对称的，搜寻信息的成本也是很高的，而公证不以营利为目的提供的公共法律服务，减少了信息不对称引发的调查、验证成本，降低了交易成本，减少了市场摩擦，提高了交易效率。

第三，有利于加强风险防控，降低违约风险，保障市场主体权益，优化营商环境。陌生人之间的交易要能持续进行，要求市场主体必须有契约精神，违约者必须付出高昂成本。一定意义上讲，市场经济的本质就是契约经济、合约经济，公证通过证明法律行为、文书和事实的真实性、合法性，赋予其法律效力，通过审查、核实证据资料，提前发现和规避法律风险，保障了市场主体的权益，强化了市场主体的契约精神，抑制了机会主义，有助于信用制度的建立，降低违约风险。

第四，与国际规则对接，促进国际经济合作。市场经济还是分工经济，成熟的市场经济是深度参与国际分工的开放型经济。在全球化背景下，涉外公证（如跨国投资协议、跨境资金提存、国际仲裁文书认证）能够帮助市场主体对接国际法律标准，保证跨国交易的安全，促进跨境贸易投资，助力企业“走出去”和外资“引进来”。

综上，从新制度经济学看，公证制度通过确保交易安全、维护契约精神为市场经济体提供了基础保障；通过降低交易成本，促进资源流动，提升了市场经济运行效率；通过“事前预防-事中监控-事后救济”形成服务闭环，降低法律风险，优化营商环境，维护了市场秩序；通过涉外公证服务，促进市场主体深度参与国际经济合作，增加了社会福祉，促进了开放型经济体的形成和发展。公证制度历经从单一证明到“预防性司法制度”的演变，其发展既反映社会对交易安全的需求，也体现法律文明从地方习惯到国际协作的进步。

二、公证制度的核心是处理好政府监管与市场机制的关系并保证市场的有序和高效

从法国公证制度的发展历史看，经过法国大革命和工业革命，公证从封建特权工具改造为现代法治社会的基石，通过1804年颁布的《法国民法典》巩固了公证在财产交易中的权威性，确立了公证制度的现代法律框架。公证制度不仅保障了资本的安全流动，还通过规范合同减少了商业纠纷，降低了交易成本，成为市场经济“看不见的手”的法律补充，成为法国工业化、现代化的推手。工业革命也相应推动了公证制度的功能扩展，使其从传统民事领域延伸至商业、金融等新兴经济领域，成为市场经济发展的润滑剂。

公证服务兼具公共性（保障交易安全）与市场性（按需收费），是公共法律服务的组成部分，但并不是国家无偿供给的，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则，我国将公证机构由国家机关、到事业单位，再到合作制的改革是符合公证的公共性与市场性的二元特质的。因此，公证制度设计的核心是如何界定好政府监管与市场机制的关系。市场的主体是意思自治的民事主体，政府公权力的适当介入可以一定程度上避免外部性的市场失灵。但是，过度的政府干预也可能增加市场的成本，不利于市场的高效率，这就是英美普通法体系抨击大陆法公证制度成本高昂、效率低下的原因，他们担心公共权力（例如公证人）的介入阻碍了市场自由，扼杀了创新，不利于商业活动。

然而，市场经济普适通行的规律表明，市场经济既是法治经济、又是信用经济，而公证作为预防性的司法制度，兼具“信用”和“法治”的双重特质，正好与市场经济的需求有着天然的内在的契合性。公证的制度价值在于，公证是国家通过法律威慑和事前审查实现对重要民商事活动的适度干预，既发挥公证制度的政府治理作用，更重要的是保障了市场的活力、有序、高效和安全。政府监管和市场机制边界界定清晰的公证制度，社会成本低，市场交易高效率规模大，总社会经济福利增加，好的公证制度是公民意思自治与国家强制力保障相结合的良法善治的典型模式。成熟的市场经济是良善的法治经济，有良好的信用体制，必然需要完备的公证制度与之相适配。

三、通过公证制度建设推进海南自贸港国际营商环境改善

推进《公证法》修改是中国坚定不移走中国特色社会主义市场经济道路、更大制度性开放的需要。海南自贸港作为中国制度开放的前沿阵地，更应提出前瞻性建议，并在实践上走在前面。

从制度建设上看，中国《公证法》要对标国际标准，由于各国各地区制度环境不同，尽管没有统一适用的公证法公约，但多个国际公约和区域性协定通过简化认证程序、促进文书互认等方式，为公证文书的跨国适用提供了法律框架是可以借鉴的。依据我国国情，《公证法》主要吸取法、德等典型大陆法系公证制度设计的经验是妥适的。同时，也要兼顾英美法体系的诉求，英美国家在评价营商环境时往往把公证作为成本增加，不利于商业活动来考量，比如《中美第一阶段经贸协议》中，美方要求中国“应简化公证和认证程序”；但与此同时，采用英美法的世界银行反而将赋强公证视为实现债权效率最高的法律程序。这就提醒我们，需要辩证分析和理性看待公证制度的成本和效益问题。因此，公证制度在海南自贸港坚持它的中立性、公益性、非营利的同时，也要考虑自贸港的市场化和国际化改革，而以公证为法律保障，有公信力的信用制度是海南自贸港制度开放和经济繁荣的基础。一定要充分发挥公证作为优化国际营商环境工具的作用。

此外，随着海南封关运作，公证在海南的应用场景将发生很大的变化，跨国公证将大量增加，公证从传统的婚姻、继承等民事公证，扩展到知识产权、商业秘密、数据隐私等新领域，特别是商事公证将大量增加，国际贸易、跨境电商、国际投资、金融、旅游、医药、医疗都离不开公证。在数字经济中，公证制度与智能合约、区块链存证等技术结合，进一步压缩交易成本，适应去中心化、全球化交易的需求（如跨境电子认证），持续服务于市场经济的效率与安全双重目标。

在市场化转型过程中，不要说海南，就是内陆地区人们的市场化、法治化意识也很淡漠，国人长期生活在熟人社会，对于市场经济亲兄弟明算账的理念还不习惯，而很多经济纠纷、财产纠纷就发生在熟人之间。因此，如何运用公证制度防患于未然在民间还没有达成共识，我们在制度建设的同时，也要大力宣传公证制度的事前预防、事中监控、事后救济的功能，有市场需求，公证才能可持续发展。当然，中国公证发展还需要一批优秀法律人充实到公证队伍中。总之，随着市场经济深化和数字化转型，公证制度需要不断创新服务形式，希望海南公证充分利用好独立立法的特殊优势，在新场景实践中大胆创新，为内陆地区提供可复制、可推广的经验。