刘方勇：公证改革与《公证法》修改

访谈主题：公证改革与《公证法》修改

访谈嘉宾：刘方勇副教授

专家简介：海南大学法学院副教授、博士生导师，最高人民法院第三批研修学者，海南国际仲裁院、长沙仲裁委仲裁员，国家社会科学基金项目《公证法修改背景下我国公证制度实证研究》主持人，凤凰公证研究院特邀专家。

采访人：徐俊杰，广东省深圳市罗湖公证处公证员

徐：各位同仁大家好，很荣幸今天能邀请到刘方勇教授对公证改革这个主题进行交流和分享。 刘教授您好，首先请您与读者分享一下自己与公证的缘分。

刘：与公证缘起于我在湘潭大学任教时与长沙银行、湖南省公证协会共同开展的一项横向课题。当时长沙银行领导对公证在金融纠纷预防与解决方面的价值有着极富远见的认识，希望加强与高校的科研合作，探索强制执行公证在金融债务风险预防与化解的新方式、新思路，得到了湖南省司法厅有关职能部门领导以及湖南省公证协会的高度重视和大力支持。在他们的指导下，我们合作成立了国内首家强制执行公证的专门研究机构，举办了多次关于强制执行公证的专题研讨会，对19个省（市、区）45家公证处、法院等有关单位展开实地调研，获取了大量的第一手资料，出版了国内首部关于强制执行公证的专著，获得了海南省哲学社会科学优秀成果三等奖。可以说，正是长沙银行以及湖南省司法厅、湖南省公证协会的远见卓识和大力支持，才使我走上了研究公证的道路。当然，作为一个学者，主要还是看重公证的研究价值。通过与各地区各个公证处公证员、公证机构管理者的广泛交流，我发现这项公证人自诩“小众”的行业，在学界更为“小众”，能见度很低，研究力量极为薄弱，研究成果也比较少。2022年，我以“公证”为题中标了国家社科基金项目，这还是国家社科基金历史上首个公证课题，学界对公证研究的重视程度可见一斑。其时，新时代中国公证面临“向何处去”的重大命题，公证改革和公证法修改亟待解答为什么改、改什么、怎么改等问题。由于理论准备和系统论证还不够充分，相关研究急需加强。需要我们学者与实务界的朋友一起，共同努力，加强研讨。

徐：您正在主持国家社会科学基金项目《公证法修改背景下我国公证制度实证研究》及海南大学科研启动项目《中国公证制度实证研究》，可以给我们简要介绍一下现在的研究进展情况及阶段性成果吗？

刘：这两个课题的研究主要是采取实证研究方法，自课题启动以来，我们课题组继续走访昆明、深圳、重庆、海南等地公证管理机关、公证机构，广泛收集公证业界对《公证法》修改的意见、建议，与业界专家围绕公证制度的发展现状、创新做法、业务拓展模式、公证参与诉源治理等多个方面进行了深入讨论和研究。在此，我也恳切希望公证界的同仁们就《公证法》修改献计献策，可以通过各种方式与我们联系。

徐：公证行业十分关注的《公证法》修改，目前进展如何？遇到哪些比较大的问题和困难？您认为，我们应该如何去面对和寻找这些问题的解决路径？

刘：理论是实践、规范的基础，新的实践、新的改革、新的规范更需要不断发展、创新的理论来指导，无论是公证改革、立法，还是在新时代发展完善中国特色公证制度，都需要完善的理论支撑。但我国公证理论研究基础相当薄弱，发展严重滞后，已经严重制约了我国公证改革和立法的推进，严重制约公证功能发挥和制度发展，更难以为新时代中国特色公证制度的发展完善提供理论支撑。有公证业内知名实务专家甚至认为“中国法学界基本无公证理论研究之寸土，对于公证制度予以关注的知名专家学者更是凤毛麟角”“几乎未见有全面阐述公证制度的论著面世”。理论准备不足，我想这是这次《公证法》修改面临的最大的阻碍。我们的研究重点也在于回应新时代中国特色公证制度发展的理论需求，试图构建新时代中国特色公证制度的理论体系。我想最重要也是最具优先级的问题是，公证在我国国家治理体系和治理能力现代化进程中的定位到底是什么？我们到底需不需要公证？需要怎样的公证？这个问题不解决，公证的改革与立法均缺乏前提，也很难把握好其方向。要改变我国公证理论的研究现状，需要所有关心公证发展的人们秉持危机意识、创新意识、开放意识，协同进行攻关，加强实践探索与理论研究，以推进新时代中国特色社会主义公证制度不断完善，在国家治理体系和治理能力现代化进程中更好地彰显其价值。

徐：您走访过全国五六十家公证处，您对当下的公证行业有什么样的感受？

刘：最大的感受是，几乎没有两家相同或相近似的公证处，公证领域区域发展、公证机构发展不平衡的问题过于严重了。加之我国没有法定公证，各个公证处发展只能靠“各显神通”，公证行业的“能人”效应也比较明显，那些发展比较好，业务规模大的公证处基本上都有个能干的主任。这说明，公证行业的制度支持力度是相当不够的，公证行业发展更多靠的不是制度，而是个人，严重影响公证功能发挥和应用发展。公证改革与立法要考虑加强制度供给和保障的问题，尤其是充分论证恢复和新设法定公证的问题。

徐：根据您的研究数据，目前公证行业中规模较大、发展较好的公证处，主要的证源结构是什么样的？整个公证行业，目前的证源结构是怎样的？您认为今后公证证源结构需要往哪个方向优化或调整？

刘：前面谈到，公证机构发展不平衡的现象是比较严重的。那些业务发展比较好，规模较大的公证处，证源结构差异度都很大。不过，业务规模较大的公证处，金融公证或与金融公证相关的公证业务占比相对而言要大一些。我认为，公证机构在金融纠纷的预防与化解方面是非常有优势的。其中，在银行信用卡纠纷和互联网金融方面，债权文书公证对于分流法院诉讼案件的优势更加明显。银行信用卡、银行网上小额贷款、网络平台借贷等互联网金融，资金流动快、总量大、办理便捷，同时债务人数量多且分散、单笔债务额小、纠纷易发生、维权成本高。这些海量的金融纠纷若通过传统的诉讼模式解决，法院将不可承受其重。通过创新发展互联网债权文书公证，将其嵌入到互联网金融系统和法院网上执行系统，可望预防大部分纠纷发生。即便债务人违约，债权人也可在线直接申请法院强制执行，从源头上极大地减少了诉讼增量，这才是诉源治理追求“治未病”的关键所在。同时，也可解决互联网金融纠纷解决难、成本高、执行到位率低的问题。

徐：目前相对发展较缓慢、较受局限的公证处，您认为存在哪些普遍性的制约因素？如何解决？

刘：我想主要还是“人”的问题。据全国人大常委会《公证法》执法检查组调查，截至2021年11月底，全国共有公证机构2980家，公证员合计只有14147人，公证员助理9874人；全国还有“一人处”59家，“无人处”114家，不符合《公证法》规定的至少要有2名公证员的法定条件。而公证员的门槛比律师要高，成长周期比律师也要长一些，但职业吸引力相对又不足。一个公证处要是没有“人”，要发展起来是非常困难的。要解决这个问题，还是要提高公证职业的吸引力，大力培养公证后备人才，只有在各方面全面提升公证职业的吸引力，我国公证才真正会有未来。当前条件下，开放公证处设立以及业务开展的地域限制，允许公证处在外地设分处，或者开展对口援助，这可能是一个成本比较低的办法。

徐：今年二月份，您参加了由海南省司法厅、三亚市司法局指导，由凤凰公证研究院、凤凰公证处主办，凤凰网、海南国际仲裁院、三亚中央商务区管理局协办的“社会秩序的未病之治-完善中国式预防性法律制度”研讨会，在会上您分享了制度成本的经济性，并且提出公证应当在多元化矛盾纠纷解决机制中找准自己的分工和定位，您认为，在我国法治建设不断强调既要抓后端治已病、更要抓前端治未病的时代语境下，公证作为预防性司法制度应当如何精准自我定位，在多元化矛盾纠纷解决机制中的定位和分工可以是什么或者应该是什么？

刘：中国特色的多元化纠纷预防解决机制应该是成本高低搭配、功能分层分工的。纠纷的预防与解决之所以需要分层次、多元化的制度设计，治理成本或制度成本的经济性是其中重要的考量因素。不同层次的解决机制所需支付的社会治理成本必然不同，如此亦可彰显其各自不同的价值功能。相较调解、仲裁等，公证的治理成本更低。一方面，纠纷解决的成本更低。通过比较可知，当事人申请办理债权文书公证支付的费用远远低于仲裁、诉讼的费用。此外，公证债权文书无需再进行司法确认即可被法院强制执行，可以最小限度地消耗昂贵的司法资源，提高司法资源配置效率。另一方面，诉源治理的成本更低。社会治理的最高境界即是没有纠纷。债权文书公证最大的比较优势在于预防纠纷发生，这有助于社会诚信体系的建设，降低社会运行成本。公证所具有的预防纠纷、解决纠纷的重要职能，使其成为多元化矛盾纠纷解决机制中的重要一元，在社会信用体系构建、公共风险防控、社会治理尤其是诉源治理方面体现了其价值功能。当然，“治未病”预防纠纷发生，这是公证独特的价值功能。

徐：“社会秩序的未病之治-完善中国式预防性法律制度”研讨会上，您提及公证的需求实际上是存在的，很多是潜在的需求没有被开发。以您的角度，您认为目前还有哪些潜在需求可以开发？能激发这些需求的公证处及公证人应当具备哪些条件和能力？

刘：公证所具有的信用保障与增强功能、秩序建立与救济功能，使其在国家现代治理体系中具有独特优势，对国家降低治理成本、提高治理效能发挥着重要作用。公证在国家治理中的这一作用还远远没有发挥出来。换句话说，国家治理体系和治理能力的现代化是需要公证的。如公证在诉源治理中有其独特优势，重视并充分发挥公证预防纠纷、分流诉讼案件的作用，有助于法院在“诉讼爆炸”的时代背景下缓解立案、审理、执行的压力，提高诉讼质量。此外，我们的经济是市场经济、信用经济，公证在促进市场交易，保障和增强市场主体信用，确保市场交易安全等方面的作用，也是大有可为，大有潜力可挖的。随着信息技术的创新发展，互联网经济、数字经济正在蓬勃发展，传统公证的发展已不能满足社会经济发展的需要，如何在互联网+背景下创新发展是公证人面临的又一大挑战，也是发展的机遇。可以说公证发展正处于一个逆流航道上，不进则退，我们需要更多有思想、尊重公证发展规律，有创造力、敢想敢干的公证人。

徐：“社会秩序的未病之治-完善中国式预防性法律制度”研讨会上，您还提出了一个新的值得思考的问题-就是需要解决沉没成本的问题，可否在此分享一下，据您分析，公证制度的沉没成本有哪些，对于这些沉没成本有哪些路径可以解决？

刘：公证服务绝大部分支出属于“沉没成本”，即成本因纠纷没有发生或没有进入法院强制执行阶段而“沉没”，但相对于纠纷发生后所消耗的经济成本、时间成本、人力资源成本等，这些“沉没”的成本更可控、更为低廉。从这个角度而言，公证具有显著的公益性，对于这些“沉没”的成本，也可以探索政府、债务人、债权人成本分担机制。

徐：目前公证行业普遍认同并期待深化公证改革，您认为公证改革的动机和目标应该是什么？改革所取得的成果，需要透过哪些因素、数据或现象来检验或评估？有观点认为，公证改革成功与否，其中一个阶段性的目标是公证员的执业幸福指数，刘教授觉得公证员的执业幸福指数应该从哪些方面来衡量？

刘：延续20多年尚未定型的公证改革本身就是一个现象，本身就具有研究价值。公证改革作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，我国公证制度发展始终在与时俱进。2000年，以国务院批准司法部《关于深化公证工作改革的方案》为标志，我国全面启动了公证制度改革。2005年《公证法》实施后，党的十八届三中全会、四中全会相继作出决定，要求将“发展律师、公证等法律服务业”作为“建设完备的法律服务体系”的重要内涵，并将其视作“增强全民法治观念，推进法治社会建设”的重大举措之一。习近平总书记多次作出重要指示，要求“统筹研究律师、公证等工作改革方案”“深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证……等法律服务资源”，为新时代中国特色公证制度改革完善指明了方向。2020年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》，明确要求“加快律师、公证、仲裁、司法鉴定等行业改革发展，完善公共法律服务管理体制和工作机制”。发端于本世纪初的我国公证体制改革仍在路上，已取得积极的进展，但远未到庆功的时候，公证人仍需努力。这就亟需抓住公证改革与立法两条主线，对照中央公证体制改革方案、《公证法》条文等，对公证体制机制改革及《公证法》实施以来贯彻执行情况进行全面、系统、专门的研究，并对改革实践效果和立法实施情况进行科学评估，以验证改革设计的可行性和法律修订的必要性，为改革设计的最终定型和公证法的修订提供具有说服力的咨询报告和决策建议。尤其是对于公证处合作制改革，已经进行了20多年，到了该进行系统、科学评估的时候了。从目前的观察来看，合作制可能并不是公证机构组织模式的最佳方案，可能只是一个过渡方案、实验方案，今后，在更高水平的制度型开放背景下，应当允许探索更加多元、包容、开放的体制机制和运行模式，但这还需要实证、需要系统评估。

徐：目前许多公证机构（包括自收自支事业单位和合作制）都“被”限高，薪资制度都划定了最高线，应该怎么看待这一现象？怎样的绩效分配方案才算是科学合理呢？目前全国各地绩效分配方案相对科学合理的公证机构都考量了哪些核心要素？这些要素如何兼顾与平衡？

刘：当前情况下，科学合理的公证机构绩效工资分配机制，要考虑的因素很多，如公证机构本身的实际运行情况、公证行业特点，更要考虑当地的经济水平以及其他机关的收入分配方式等因素，基本上是一处一策。核心的问题是，绩效分配无论划不划定最高线，均应该保证公证人的薪酬具有足够的竞争力，要确保公证人能“体面工作，快乐生活”，所以绩效工资总量的核定不能太低，否则激励作用会减弱，难以吸引更多的优秀法律人才加入公证队伍，无法从源头上解决公证人才“引不进、留不住”的问题。薪酬是提升公证职业吸引力最重要的一环，因为人一旦缺乏激励，就难以产生奋斗向上的激情。当然，薪酬也不应该成为唯一的评判标准和追求目标，我们需要防止利益驱动，防止公证人在办证过程中出现逐利行为，损害公证公信。

徐：千里之行，始于足下，如果一位公证员有志于在职级上实现从初级到高级的提升，除了日常办证外，应该持续进行哪些知识和能力的积累？如何坚持学习、系统性学习，才能提升学习质效？

刘：公证的面向是非常宽的，涉及方方面面的制度体系，对公证人的综合素质要求非常高，选择了公证，就选择了不间断学习，公证人的学习压力是非常大的。保持学习热情，保有学习能力，是公证人应当具备的基本品质。业务学习、专业学习之外，跳出公证看公证，有利于拓宽视野，培育创新产品，作为公证人来说切不可只关注公证本身，关注其他领域的发展动态、学习其他领域的知识也是很重要的。

徐：最后，请您给正在从事公证职业的公证人员一些寄语和鼓励。

刘：公证并不是万能的，但没有公证也是万万不能的。基于中央对完善新时代中国特色公证制度提出了明确要求，公证以其预防纠纷、稳定社会制度的特性以及所具有的信用保障与增强功能、秩序建立与救济功能，对国家降低治理成本、提高治理效能发挥着重要作用，使其在国家现代治理体系中具有独特优势，成为当今世界各国通行的具有举足轻重作用的法律制度，我们应该坚定制度发展的道路信心。公证的“小众”应该也是暂时的，公证人必将大有可为，也必将大有作为。